食品安全法制修改的四大视野/王贵松
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国家食品药品监督管理总局组建完成之后，将面临着一系列的配套立法修法。但只有将食品安全问题置于整个国家与社会的大视野之中全盘考虑，才能充分发挥食品监管的效果，切实保障食品安全。
从田头到餐桌的大视野
风险社会从来都是环环相扣的。一方面要加强从田头到餐桌的所有食品供给环节的过程化管理，从食品安全标准的制定，到生产经营的许可，再到检查、监督和对违法者的惩罚，在各个环节均应采取措施，着力确保食品安全;另一方面也应注意对行政自身的食品安全对策措施进行评价，根据评价结果再进行修改，再付诸实施，在动态中发展完善。
此次国务院机构改革建立起了相对集中的食品安全监管机构，但除了食品的生产销售之外，还有很多影响食品安全的因素，诸如农业生产的农药使用、兽药使用都会有很大的关联性。要通过修改《农药管理条例》、《兽药管理条例》等，推广无公害农产品的生产，降低农药残留值、兽药残留值的标准，在促进农业生产更新换代的同时确保食品的安全性。
另外，即使排除从田头到餐桌食品生产销售流程因素，食品安全也仍令人担忧。因为还有更大范围的环境影响问题，小到食品的包装工艺，大到毒地毒气的污染，无一不与食品相关。在可持续发展理论的指导下，还应对环境保护法进行修改，提高环境保护的力度，维护人与自然的和谐，促进自然的良性循环。
国家与市场关系的大视野
安全食品是生产出来的，而不是监管出来的，这已成为共识。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出:“食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变。
国家的基本定位应当是有所为有所不为，所为者在于提供公共物品、并减少社会本非意愿(负外部性)的效果。国家应当按照行政许可法的要求，减少行政对市场的不当审批和过度干预，着力培育发挥市场自我调节的机制。这一配套改革不完成，市场不能发挥资源配置的基础作用，食品相关企业就会乱象不断，监管乱象也无法消弭。
在食品领域，放松规制与加强规制并存，规制改革亟待推进。国家应赋予企业更多的经营自由，订立必要的法律和标准，促使企业形成现代管理组织和运营机制，运用税收优惠等方式引导企业按照良好管理规范运营。
民主政治与风险治理的大视野
任何重要的机构设置和制度设计均应遵循民主的要求，广泛吸纳民意，充分审议并以法律的形式予以落实，增强改革措施的合理性、可接受性和可预期性。虽然改革与法律之间常常存在冲突，但在法治国家里，应当坚持改革的民主性，按照法律的程序进行改革。
在选举制度正常发挥功能时，人民代表大会制度是能够发挥其正能量的，它让行政机关服从民主的控制，让行政首长的眼睛真正朝下看。有人鉴于“在工业化和城镇化进程中，食品安全风险越来越具有流动性”，建议恢复省以下食品药品监管垂直管理体制。该建议虽有部分合理性，但在整个民主政治的大格局之下却显得有点不合潮流。寻常的行政实施垂直管理，将导致地方人大无法监督，而且在统一大市场和互联网时代，鲜有不流动之物。
风险治理除了要遵循行政组织法的一般原理，还有一些特别的规则。在风险分析与风险管理机关的关系上，如果科技容易沦为管理机关的附庸，拥有决定风险管理政策权限的组织不能听取风险评估的专家意见，则选取风险分析与风险管理机关的组织分离模式为佳，并且要为风险评估组织配备不依赖于监管机关的研究机构。在产业振兴与安全管理的关系上，鉴于两种职能难以共处，而且传统上，行政机关常常是促进企业发展的考虑占据上风，这两项职能必须分离，以确保决策的中立性和科学性。在机构的设置上，至少应在管理机关内部的分离，在整个机关的决策上应尊重安全管理机构的意见。当前，农业部的内部机构重组也应提上日程。
消费者保护的大视野
风险治理是一个系统工程，但头痛医头脚痛医脚却是我们常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相关信息的收集和运用，但信息的来源绝不仅限于饮食场所，医疗机构、消费者保护机构、工商部门、质检部门等均可能接收到相关信息。例如，医院负责的是医疗救护，消费者协会关注的是维权，各自的关注点不同，导致本来属于同一事故的信息变得支离破碎。为了准确分析判断，相对集中化的信息管理就显得十分必要。建立以消费者保护为中心的一元化管理机构也是可行的方案。
在事故发生后，为了查明事故原因、明确责任归属、防止类似事故发生，有必要建立消费者事故调查委员会的独立常设综合性机构，由与事故、被规制主体、事故受害者之间无利害关系并具备相关知识的专家组成。在行政机关的监管方法属于事故的原因之一时，还应保障调查机构相对于规制机关的独立性。
(作者为中国人民大学法学院副教授)
泸州市人民政府关于印发2001年政府法制工作要点的通知
四川省泸州市人民政府
泸州市人民政府关于印发2001年政府法制工作要点的通知
泸市府发〔2001〕26号
各县、区人民政府，市政府各部门：
现将《2001年政府法制工作要点》印发你们，请认真贯彻执行。
二○○一年二月二十七日
2001年政府法制工作要点
2001年，我市政府法制工作的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十五届五中全会精神，紧紧围绕市委、市政府提出的抓住西部大开发和即将加入世贸组织的历史机遇，加快经济结构调整，深化改革，扩大开放，进一步改善全市经济发展软环境，推进全市经济快速增长和社会全面进步的中心任务，
深化行政执法责任制，优化行政执法，全面推进依法行政，为泸州经济实现追赶型、跨越式发展营造良好的法制环境。
一、进一步确立依法行政观念，积极推进政府工作法制化
推进政府工作法制化、从严治政、依法行政是江泽民同志在十五届五中全会上提出的要求。一切政府机关都必须依法行政是贯彻依法治国方略的必然要求，是使各级政府和政府各部门行使的职权纳入法制化轨道，从而建立法制国家的一项长期任务。随着政府职能的转变，运用法律手段调节管理经济和其他领域逐渐成为政府活动的主要形式，一方面政府要依法管理国 家的政治、经济、文化和其他事务；另一方面又必须按照法定职权和程序，通过具体的行政 行为和行政手段保证法律法规的顺利执行。为此，市政府要求各级政府及其部门都必须增强责任感和 使命感，确立依法行政观念，用依法行政统揽各项工作，加强政府对自身行政行为的约束力和控制力，推进政府工作法制化。
二、进一步抓好行政执法责任制工作，规范行政执法活动
各县、区人民政府及市政府各部门要紧紧围绕西部大开发战略的实施和市委、市政府的工作部署，优化行政执法，进一步改善全市经济发展的软环境，着力抓好以下几项工作：
(一)增强服务经济发展紧迫感，深化行政执法责任制工作。行政执法责任制是行政执法工作的载体，是政府机关依法行政的重要方式。十五届五中全会明确强调要加快推行执法责任制 和评议考核制，提高行政执法水。2001年各县、区人民政府及市政府各部门要继续深化行政执法责任制，一要结合机构改革，进一步加强行政执法主体、执法权限和执法责任的界定, 对不符合行政管理的事项都要从政府职能中剥离出去。二要进一步理顺行政执法责任制的 分解细化工作，明确执法机构及执法人员的职责，提高执法效果。三要结合当地或本部门实际，提出切实可行的优化行政执法工作、营建软环境、服务经济发展的方案和措施，并付诸实施。市政府决定将此项工作纳入综合目标进行考核，各县区、各部门都要把平时抽查指导与集中检查考评结合起来，严格奖惩逗硬，使行政执法责任制考评落到实处。
(二)推行乡镇行政执法责任制，规范乡镇政府行政管理活动。2001年，全市各县区人民政府要在去年乡镇行政执法责任制试点工作的基础上，认真总结经验，全面推行乡镇行政执法责任制。在实施措施上，要求四个到位：第一，认识到位。要充分认识推行乡镇行政执法责任制既是促进乡镇政府工作纳入法制轨道的需要，同时也是促进农村深化改革和结构调整的需要。第二，领导到位。推行乡镇行政执法责任制是项新工作，难度较大，需加强领导，一把手要亲自抓，分管政府法制工作的领导要具体负责；第三，方案到位。各县区人民政府法制工作部门要认真研究，制定出操作性强的实施方案和落实措施，做到人员、经 费、责任三落实；第四，责任到位。要落实第一责任人，签订责任书，从领导到部门，具体执行人，层层责任到位，落到实处，实行奖惩逗硬。同时做好两个结合，即推行乡镇执 法责任制与乡镇机构改革相结合；推行乡镇执法责任制与农村税费改革相结合。促进乡镇机 构改革，规范乡镇行政执法行为，提高乡镇干部依法办事能力，推进乡镇基层行政管理法制化。
(三)建立完善监督机制，强化行政执法监督检查工作。建立完善监督机制是依法行政的保障。一是建立和完善行政执法错案责任追究制，保障行政执法机关及行政执法人员依法履行职责，预防和减少违法行为的发生。对行政机关及执法人员在行政执法活动中的违法行为侵犯管理相 对人的合法利益，造成损害的要坚决予以追究，增强行政执法机关和行政人员依法办事的意识。二是建立和完善规范性文件备案审查制、重大行政处罚备案审查制，重大行政行为集体研究决定制，罚缴分离制，违法行政案件督查制，行政执法人员资格认证制，行政执法人员 亮证执法制，行政执法公示制、行政处罚案件统计制，公开举报投诉制等制度。规范行政执法，保证执法在程序上和实体上的合法性。三是建立政府法制重大事项报告制。各县区人民政府和市政府各部门的法制工作机构要及时将重大涉法事务上报市政府及法制局，便于掌握情况，及时研究处理。四是有计划有重点地开展行政执法监督检查活动，加强日常监督，将平时抽查和年终检查结合起来，及时发现和查处行政执法中存在的有法不依、执法不严、违法执法等问题，纠正没有法律依据、不按规定程序和标准办事的乱收费。五是加强和完善内部层级监督。自觉接受人大、政协及民主党派的民主监督，司法机关的司法监督，人民群众的社会监督，新闻舆论监督。
三、加强规范性文件的制定和审查，为经济和社会发展服务
制定和审查规范性文件要贯彻《立法法》的精神，根据泸州经济和社会发展的需要，有针对性地解决实际问题，促进经济发展。一是注重合法性。规范性文件是贯彻执行法律法规的补充，必须符合法律、法规的规定，保证政府的抽象行为合法；二是注重适用性。制定规范性文件必须紧紧围绕市委、市政府提出的泸州经济发展目标，围绕西部大开发对外开放、招商 引资、改善投资环境这一中心，坚持为基层、为企业、为投资者服务的观念，防止为部门利益在规范性文件中任意设定审批事项和收费项目。三是注重公开性。规范性文件出台前后要公开，增加透明度，对涉及范围广有重大影响，事关全面的规范性文件要开展调研论证工作，充分听取社会各界及行政管理相对人的意见，使规范性文件符合本地实际。规范性文件出台后，要通过各种形式向社会广泛宣传，提高相对人遵守执行的意识。四是加强备案制。要 重视规范性文件的备案工作，各县区人民政府及市政府各部门要按照规范性文件备案的 要求进行备案，并与行政执法责任制考评结合起来，严格考核。五是重视清理、修改和废止与现行法律法规相违背，与西部大开发和经济发展不相适应的规范性文件，维护法制统一，保障和促进我市经济建设以及各项事业健康、有序发展。
四、提高对行政复议工作的认识，认真履行行政机关层级监督职责，不断提高依法行政水平
行政复议工作对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，加强廉政建设，维护社会稳定都有重大意义。各县、区政府和市政府各部门工作人员，特别是领导干部，要从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度，充分认识行政复议法的重要意义，进一步抓好行政复议法的宣传贯彻工作，通过办理行政复议案件，促进行政执法机关依法行政。为此，应着重做好以下工作：一是按照市府办《泸州市人民 政府行政复议工作规则》(泸市府办发〔2000〕132号文件)，从2001年起，市政府各部门办理行政复议案件，必须做到收案有登记，结案有报告，转送有审批，复议程序合法、文书规范化。二是要继续加强对行政复议法的宣传工作，采取有效的宣传方式，扩大宣传覆盖面。三是要进一步加强行政复议法的培训工作，提高办案人员素质，保证行政复议案件办理质量，及时解决行政执法争议。四是要加强行政复议的调查研究工作，及时研究和解决办案中的疑难问题和出现的新情况、新问题。五是要进一步加强行政复议应诉工作机构的建设，凡是有行政复议工作职责的行政机关，都应落实行政复议办事机构，指定专人负责，积极开展行政复议工作。并注意选调思想素质好、业务能力强、熟悉法律的同志充实到行政复议工作岗位上。按照国务院文件要求，努力改善办案条件，落实办案经费，配备办案所需的有关设备。六是要加强对县区政府和市政府各部门行政复议工作的指导和监督，切实做好对全市行政复议工作。
五、强化改革意识，推进新世纪政府法制工作
根据全国市县乡机构改革的精神，以及市场经济对政府职能的要求，新世纪的政府法制工作应树立改革创新意识。2001年党中央和国务院已作出对市县乡机构进行改革的部署，政府法制工作部门要予以配合。一是继续行政审批事项的清理工作，2001年要在去年清理行政审批事项的基础上，继续抓好清理现有行政审批事项，简化和规范行政审批程序，改变计划经济体制下政府主要靠行政手段进行管理的做法，切实改革行政审批制度，规范行政审批权力。 二是改革行政执法体制，清理整顿和规范行政执法队伍。2001年要以机构改革为契机，努力 争取相对集中处罚权的试点，建立精干统一的综合行政执法队伍，避免多头管理、交叉扯皮。力求在行政执法体制上有所创新。
六、加强政府法制工作机构和队伍建设
队伍建设方面，一是切实提高政府法制干部队伍的政治素质，在巩固“三讲”成果的基础上，认真学习江泽民同志“三个代表”重要思想，不断提高和增强学习的自觉性，把握政治方向；二是加强业务学习和培训工作，加强对执法人员的学习培训，提高执法水平。同时要认真学习研究法制理论以及行政执法监督、行政复议中的 新情况、新问题，勇于开拓，创造性地开展工作；三是增强宗旨意识。树立全心全意为人民 服务的观念，一切从人民利益出发，加强事业心和责任感。提倡无私奉献的精神和扎实工作 的作风，为实现“十五”计划的良好开局，实现泸州经济新跨越而努力。
定西市人民政府关于修改废止规范性文件的决定
甘肃省定西市人民政府
定西市人民政府关于修改废止规范性文件的决定
(定政发[2008]15号)
各县区人民政府，市直各部门、各单位：
为了保证规范性文件质量,确保抽象行政行为合法、有效，维护法制统一，提高依法行政水平，有计划、有步骤地制定规范性文件，根据《定西市人民政府全面推进依法行政五年规划（2005—2009）》，市政府对我市（含原行署、行署办）自1979至2006年发布的规范性文件进行了清理，经2008年1月10日市政府第13次常务会议研究决定，对文件内容不适应新形势需要的15件进行修改，对主要内容被新文件代替、执行时间过期或管理对象已消失的38件予以废止，现将目录公布，请认真遵照执行。
附件:1.定西市拟修改规范性文件目录
2.定西市废止规范性文件目录
二OO八年三月二十七日
附件2
废止规范性文件目录
序号：1
文件名称：定西地区普及九年制义务教育实施规划
发布文号：定行署发〔1987〕5号
说明：执行时间过期、文件规定目标已达到、任务已完成
序号：2
文件名称：定西地区水工程管理和保护范围暂行办法
发布文号：定行署发〔1989〕17号
说明：执行时间过期
序号：3
文件名称：定西地区经济、科技管理人员评定技术职称试行办法
发布文号：定行署发〔1994〕50号
说明：文件规定的内容不适应新的形势需要
序号：4
文件名称：定西地区企业单位评聘内部有效专业技术职务试行办法
发布文号：定行署发〔1994〕50号
说明：文件规定的内容不适应新的形势需要
序号：5
文件名称：定西地区非在职“五大”、中专毕业生就业工作暂行规定
发布文号：定行署发〔1994〕51号
说明：执行时间过期
序号：6
文件名称：定西地区财政增收节支奖励办法
发布文号：定行署发〔1995〕22号
说明：文件规定的内容不适应新的形势、执行时间过期
序号：7
文件名称：关于建立对计划外生育者实行自费节育制度的意见
发布文号：定行署发〔1995〕37号
说明：执行时间过期
序号：8
文件名称：“121雨水集蓄工程”庭院经济建设实施意见
发布文号：定行署发〔1996〕7号
说明：执行时间过期
序号：9
文件名称：定西地区高产高效示范田建设实施方案
发布文号：定行署发〔1997〕12号
说明：执行时间过期、管理对象灭失
序号：10
文件名称：定西地区人才开发资金统筹和管理办法
发布文号：定行署发〔1997〕28号
说明：执行时间过期
序号：11
文件名称：关于加强中医药工作的意见
发布文号：定行署发〔1998〕8号
说明：执行时间过期
序号：12
文件名称：关于加快粘土空心砖墙体材料推广使用步伐的意见
发布文号：定行署办发〔1998〕29号
说明：执行时间过期
序号：13
文件名称：关于大中专毕业生及引进人才户粮关系迁转落报问题的意见
发布文号：定行署发〔2000〕17号
说明：执行时间过期
序号：14
文件名称：定西地区社会运输车辆联营业户（车行）管理办法
发布文号：定行署发〔2000〕27号
说明：规定内容与《中华人民共和国道路运输管理条例》不符
序号：15
文件名称：关于开展以计划生育合格村建设为重点积极推行计划生育村级自治试点工作的意见
发布文号：定行署发〔2000〕33号
说明：执行时间过期、管理对象灭失
序号：16
文件名称：关于做好统计制度方法改革工作的通知
发布文号：定行署发〔2000〕36号
说明：执行时间过期
序号：17
文件名称：地县农业科技人员参与农业科技示范园区建设暂行办法
发布文号：定行署发〔2000〕56号
说明：执行时间过期
序号：18
文件名称：定西地区“政府上网”工程总体规划
发布文号：定行署发〔2000〕68号
说明：执行时间过期
序号：19
文件名称：关于加快全区农业和农村经济结构调整的意见
发布文号：定行署发〔2001〕14号
说明：文件规定的内容不适应新的形势需要
序号：20
文件名称：定西地区农业机械化发展“十五”计划和2010年规划
发布文号：定行署发〔2001〕18号
说明：执行时间过期、任务已完成
序号：21
文件名称：定西地区献血办法
发布文号：定行署发〔2001〕22号
说明：行署第3号令《定西地区公民无偿献血规定》替代
序号：22
文件名称：定西地区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要
发布文号：定行署发〔2001〕31号
说明：执行时间过期
序号：23
文件名称：关于整顿和规范市场经济秩序工作的意见
发布文号：定行署发〔2001〕34号
说明：执行时间过期、任务完成
序号：24
文件名称：关于对全区未实现污染物达标排放工业企业限期治理的意见
发布文号：定行署发〔2001〕60号
说明：执行时间过期、管理对象灭失
序号：25
文件名称：定西地区残疾人事业“十五”计划(2001一2005年)
发布文号：定行署发〔2001〕61号
说明：执行时间过期
序号：26
文件名称：定西地区中小学布局及教师结构调整实施方案
发布文号：定行署发〔2001〕62号
说明：执行时间过期、我市中小学布局调整工作结束
序号：27
文件名称：定西地区中药材现代化研究与产业化开发项目的实施意见
发布文号：定行署发〔2001〕63号
说明：执行时间过期
序号：28
文件名称：定西地区医疗机构药品集中招标采购工作实施意见(试行)
发布文号：定行署发〔2001〕81号
说明：执行时间过期
序号：29
文件名称：关于下达全区“十五”期间、森林采伐限额的通知
发布文号：定行署发〔2001〕111号
说明：执行时间过期
序号：30
文件名称：关于全面推进依法行政加强廉政制度建设的意见
发布文号：定行署发〔2001〕114号
说明：文件有效期已过
序号：31
文件名称：定西地区“三保一挂”激励机制暂行办法
发布文号：定行署发〔2001〕129号
说明：执行时间过期、文件规定内容不符合新的形势需要
序号：32
文件名称：关于贯彻执行《甘肃省民工建勤修建养护公路暂行规定》的实施意见
发布文号：定行署办发〔1992〕38号
说明：执行时间过期、文件规定内容不符合新的形势需要
序号：33
文件名称：关于实施《定西地区人才工程规划纲要》的意见
发布文号：定行署办发〔1994〕37号
说明：执行时间过期、文件规定内容不符合新的形势需要
序号：34
文件名称：关于实施罚款决定与罚款收缴分离办法的意见
发布文号：定行署办发〔1998〕14号
说明：文件规定的内容不适应新的形势需要
序号：35
文件名称：定西地区“国家贫困地区义务教育工程”项目管理暂行办法
发布文号：定行署办发〔1998〕24号
说明：执行时间过期、国家贫困地区义务教育工程已于2005年结束
序号：36
文件名称：关于在全区部分中小学开展信息技术教育工作的通知
发布文号：定行署办发〔2000〕57号
说明：执行时间过期、中小学开展信息技术教育工作已于2002年结束
序号：37
文件名称：关于进一步加强地直行政事业单位小汽车管理的意见
发布文号：定行署办发〔2001〕91号
说明：执行时间过期、文件规定内容不符合新的形势需要
序号：38
文件名称：定西地区行政公署关于进一步做好规范性文件备案工作的通知
发布文号：定行署发[2003]86号
说明：市政府第49号令替代
