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民间法在司法审判中的运用探析/王永东

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 00:48:29  浏览:9211   来源:法律资料网
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  【内容提要】

  国家法是现代社会最主要的社会调控方式,但并不是社会的唯一调控方式,民间法在社会生活中也发挥着重要的调控作用。在中国的法治进程中,必须注重利用中国本土的资源,重视中国社会中的那些起作用的、但并不起眼的道德、风俗、习惯等民间法,善待一些好的、被大家公认的有效的民间法是必须的而且是应当的。民间法是一个寓情、礼、理于一体的争端解决机制,运用民间法审理一定范围内的案件可以弥补国家法的一些不足,不失为“生硬刻板”的国家法的一种有效补救手段。让民间法与国家法共同适用同一案件或完全让民间法取代国家法调整因适用国家法反而产生弊端的纠纷,是社会规范的一种有效机制。在国家法制统一的前提下,在不与宪法和法律精神相违背的基础上,运用民间法需要作实事求是的变通和灵活有效的处理。民间法的最大效用价值就是秩序价值,适用国家法的同时充分考虑民间法的调整效果,或者在国家法无法适用以及适用后反而不利于纠纷解决的情况下让民间法来调整,效果会更好一些,社会也会更和谐一些。“土生土长”的民间法和国家强制推行的国家法之间大部分是和谐互补的,但仍有相当多的民间法与国家法之间发生着强弱程度不同的冲突,在司法审判实践中如何合理有效地运用民间法已成为一个不可回避的问题。本文通过案例实证分析法探讨了民间法引入司法审判中的必要性,并透视了民间法在司法审判中的合理运用及应注意的问题。  

  【关键词】民间法 案例 司法审判 运用

  人类秩序之达成,非惟国家法一端之功劳。国家仅藉以强制力量维持其秩序,其过分行使,必致生民往还,惶惶如也。而自生于民间之规则,更妥贴地维系人们日常交往之秩序。自古迄今,国家法虽为江山社稷安全之必备,然民间法亦为人类交往秩序所必需。故人间秩序者,国家法与民间法相须而成也。-[1]民间法深深扎根于民间,有很强的社会性,其生命力活跃,被称之为“活法”或“行动中的法”,人们乐于接受,适用起来也很方便,在其特定范围容易适用,对建立和谐有序的社会秩序有着重要的作用。因此,在构建和谐社会的今天,民间法的研究和运用被越来越关注。本文试通过司法实践中鲜活的案例来认识民间法及民间法引入司法审判中的必要性,并透视了民间法在司法审判中的合理运用及应注意的问题,以期为司法实践合理运用民间法提供有益的参考。

  一、民间法引入司法审判的必要性

  在中国的传统语汇中,与“官府”相对的是“民间”,因而在国家法之外,可用“民间法”的概念来做区别。国家法可以被一般地理解为由特定的国家机构制定、颁布、采行和自上而下予以实施的法律,民间法是指这样一种知识传统,它生于民间,出于习惯,乃由乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中显现,因而具有自发性的丰富的地方色彩。在国家法所不及和不足的地方,生长出另一种秩序,另一种法律。这里可以概括地称之为民间法。它可以是家族的,也可以是民族的;可能见诸于文字,也可能是口耳相传;它或是人为创造,或是自然生成;其实施可能会有专门的人负责,也可能依靠传统习惯或是微妙的心理机制。[2]民间法是独立于国家法之外的,是人们在长期的共同的生活之中形成的,根据事实和经验,依据某种社会权威和组织确立的,在一定地域内实际调整人与人之间权利和义务关系的、规范具有一定社会强制性的人们共信共行的行为规范。[3]它在外延上表现为风俗习惯、道德规范、村规民约、家法族规、宗教法规、行业规章等多种形式。

  在现实社会中,普通老百姓对国家法之外的所谓道德、风俗、习惯等民间法更感兴趣,许多人偏好用民间法来解决问题,特别是由于国家法自身的缺陷和供给不足、路径不畅、成本太大等客观因素,导致民间法在一定条件下成为国家法的替代而发挥着作用,特别是在老、少、边、穷的农村就更是如此。国家在推行法治的进程中,虽然进行了大规模的立法活动,进行了声势浩大的执法行动以及大张旗鼓的普法宣传,但这些努力似乎并没有也不可能在短时间内完全改变人们的现实偏好。国家法是现代社会最主要的社会调控方式,它有一系列社会稳定和发展所必需的优势,[4]但它也有其固有的一些局限性,比如它的调整范围总是有限的,并非所有的社会关系都可以用法律来调整,某些社会关系,如恋爱关系,就不适用法律调整,还有些社会关系如婚姻家庭关系,虽然可以用法律调整,但单纯的法律调整往往效果欠佳,因此需要其他社会规范的介入。再完备的法律制度也不可能渗透到社会生活的方方面面,这必然为民间法的存在和发展留下空间。有些社会关系特别是与人身有关的社会关系,如婚姻家庭关系,一旦渗透了国家的力量,往往带来更紧张的气氛,而国家法“一方是,则另一方不是”的刚性调整机制有时并不利于纠纷的彻底解决。与国家法相比,民间法则显得更灵活,在坚持原则的情况下,更关注案件中个别正义的实现,是国家法的必要补充。民间法深深植根于民族精神观念和社会生活之中,以习惯、风俗、伦理、道德等形式表现出来,反映着人们的生活方式,比国家法更为客观,更接近“地气”。

  中国是一个有着10亿农民的国家,费孝通先生所说的“乡土社会”在中国还占据了主体地位的空间。在中国的乡土社会中,人们更多的时候并不生活在国家法中,中国人解决争端所考虑的是“情”、“礼”、“理”,只有最后才诉诸于法,而民间法的意义正在于此,民间法正是这样一个寓情、礼、理于一体的争端解决机制。只要我们不抱国家法万能主义,我们就得承认,在中国的乡土社会,除了国家的法律在运行外,一种由农业文明沿续下来的村规民约、道德、风俗、习惯等组成的民间法在事实上规范和调整着乡土社会的人们。法院在面对纷繁复杂的各种纠纷矛盾时,要想用国家法一体解决之,简直是妄想,特别是在我国法治初级阶段,国家法还不完备,民间法又无处不在的客观现实,我们无法不正视民间法在司法审判中的运用,善待一些好的、被大家公认的有效的民间法是必须的而且是应当的。我国台湾地区民法第1条就规定:“民事法律所未规定者,依习惯;无习惯者,依法理。”[5]我国法律对民间法也有承认的一面,如民法通则承认社会公德[6]、合同法承认交易习惯[7]、国际经济法承认国际惯例,但大量的调整特定地域的民间法得不到法律的公开认可,却在当地确实发挥着作用,在司法审判中应充分予以关注。

  在我国法治初级阶段,我们对国家法的理想期待还不能一下子拔高,也就是说我们还不能完全指望通过国家法来解决矛盾纠纷。试看一则案例:

  黔东南谷龙镇岩英村村民杨通贵和堂弟杨通义两家之间共用一条通道。两家因“界限”问题屡发争执,使亲人反目成仇。两家的矛盾在仇恨积累中逐渐扩展为两支堂亲间老少几十人的全面对峙。杨通义干脆用木棒打桩拦死了过道,致使杨通贵的牲畜只好从堂屋走过,在农村这被认为是奇耻大辱。杨通贵只好诉诸法院并获得法院的支持,然而杨通义拒不执行法院判决,杨通贵便要求州法院强制执行。杨通义被迫拆除了障碍物。这本是法律程序的正当执行,但在山村却被认为是丢面子的事情。为挽回面子,杨通义亲骂大街:“你们做事太绝,等着瞧!”过后不到两个月,以两家为主的堂亲间展开了一场大厮杀,造成一死五伤的惨剧。[8]

  表面上看,国家法解决了两家的民事纠纷,其解决方法也无可非议,但纠纷的解决涉及到的问题远不止案件中的民事纠纷。在国家法的干预下不仅没有令当事人满意,而且引发了更为严重的后果:增加了仇恨,酿成流血事件,使简单的民事案件转变成了严重的刑事案件。虽然杨通贵通过诉求国家法保护了自己的合法权益,但同时也使自己处于更危险的境地。因为国家法在解决纠纷时损害了在农村被认为比生命还重要的名声规则,使处于法律范围外的仇恨进一步加剧,时刻都有爆发的危险。因此,国家法干预究竟是对杨通贵权利的保护还是把他置于更危险境地中?在尝试诉求国家法后,杨通贵还会再次诉求国家法吗?如果国家法“让渡”给他们惯用的民间法来调整,或者吸收一些民间法来预防仇恨加剧,弥补国家法施行后产生的“欠缺”,也许能作出令双方都满意的判决。在“熟人社会”里,司法介入不一定是对受害人的最好保护,在一个熟人圈子里的纠纷解决如果加入了国家强制性,有时很容易造成好心办坏事。在这种抬头不见低头见的状态下,人们有纠纷,但是也有谅解,国家法很容易使得他们没有面子。显然,用国家法解决上述案件是失败的。那么我们在司法审判中到底应该怎样合理运用民间法呢?

  二、民间法在司法审判中的合理运用

  在我国已经有法官依自由裁量权将民间法引入了个案判决之中,如一度炒得沸沸扬扬的泸州遗赠案:

  蒋某与黄某于1963年5月登记结婚,婚后夫妻关系一直较好,并收养有一子。1990年7月,蒋某继承父母遗产而取得面积为51平方米的房屋一套。1995年因城市建设,该房屋被拆,拆迁单位将一套面积为77、2平方米的住房安置给了蒋某,并以蒋某的名义办理了房屋产权登记手续。1996年,黄某与比他小近30岁的张某相识后,二人便一直在外租房公开同居生活。2000年9月,黄某与蒋某将蒋某继承所得房产以8万元的价格出售。双方约定在房屋交易中产生的税费由蒋某负担。2001年春节,黄某、蒋某将售房款中的3万元赠与其养子。2001年初,黄某因肝癌晚期住院治疗,于2001年4月18日立下书面遗嘱,将总额为6万元的财产赠与张某,其中包括出售前述房屋所获款的一半即4万元,及住房补贴金、公积金、抚恤金和自己所用的手机一部等。2001年4月22日,黄某因病去世。黄某的遗体火化前,张某偕同律师上前阻拦,并当着蒋某的面宣布了黄某留下的遗嘱。黄某去世后,张某根据遗嘱向蒋某索要财产和骨灰盒,遭到蒋某拒绝。张某遂向泸州市纳溪区人民法院起诉,请求依据《继承法》的有关规定,判令被告蒋某按遗嘱履行。纳溪区法院认为遗赠人黄某的遗赠行为违反了法律的原则和精神,损害了社会公德,破坏了公共秩序,应属无效行为。依照我国民法通则第7条的规定,于2001年10月11日做出一审判决,驳回原告张某的诉讼请求。一审宣判后,张某不服一审驳回诉讼请求的判决,于2001年11日向四川省泸州市中级人民法院提起上诉。二审法院在查明本案的事实后,以与一审法院同样的理由,当庭做出了驳回上诉,维持原审的终审判决。[9]

  这是一起将民间法引入个案判决之中的非常典型的案例,曾引起很大的争议,被很多法律界人士评价为“道德与法”、“情与法”的冲突,甚至认为这是在舆论的压力下做出的一起错案。周辉彬载文认为“法庭是慑于民众的呼声和舆论的压力才那样判案。法庭置《继承法》的明确法律条文于不顾,仅用‘道德’二字就判原告败诉,令人不可理解”。[10]杨立新教授认为:“一个获得热烈掌声的判决,就是符合法律的判决吗?就是这个获得了热烈掌声的案件,在事后得到了那么多的批评,不能不给人以深深的思考。看起来,判决认定黄某立遗嘱的行为是违反公序良俗和法律的行为有一定的道理,但是这些道理是经不起推敲的。将自己的一部分遗产遗赠给与自己同居的人,完全是对自己私权的处理,完全是依照法律进行的民事行为--这就是黄某遗赠行为的性质。在法律调整的范围之内,法律具有绝对的权威,不能因为一个行为不符合道德规范而无效。法院维护的应当是法律,而不是道德。这一判决维护的是道德,但是损害的却是国家法律的尊严。”[11]但是本案判决获得了当地民众的热烈支持,认为这个案子断得好,有力地震慑了企图成为‘第三者’的人,端正了民风,[12]从中可看出,这个案子的社会效果是良好的,这是毋庸置疑的,之所以产生如此好的社会效果与民间法在本案中的巧妙运用是分不开的。法院在依法办案的同时,对审判的社会效果是不能不有所考虑的。试想想,如果法院支持了“第三者”,“第三者”不但未受到惩罚,反而从中受益,这种判法的社会导向是可想而知的。

  下面我们比较一下两个案例,来看看运用民间法与否的不同效果。先来看这样一则案例:

  甲女与乙男均为农村青年,经人介绍建立婚约关系,约定男方先向女方支付1万元,婚前再支付1万元后立即完婚。甲女在婚约订立后到城里打工,对乙男渐生不满,但并未提出解除婚约。当乙男催促结婚时,甲女从城里回到家中,接受了乙男支付的另1万元后,在约定的成婚日,乘坐婚车,来到乙男家中,按照当地的风俗习惯举行了隆重的婚礼。在婚礼过程中,因向男方再次索要金钱遭到拒绝而生气,当晚及此后数日内坚决拒绝与乙男同房。在家人的策划支持下,乙男实施暴力强行与甲女发生了性关系。事后,甲女从乙男家中出走,直接到县公安局报案。公安局最初并未立案,但甲女拒绝再回乙男家,坚持继续告状。乙男见婚姻无法继续,遂向法院起诉,要求解除同居关系,甲女退还财礼。法院判决乙男胜诉,女方退回部分财礼。此后,在甲女的坚持下,县公安局立案侦查,检察院以强奸罪提起公诉。当地舆论哗然,认为双方已经结婚,夫妻之间理应同房,不存在强奸问题。法院经审理认为,甲女与乙男虽然举行了婚礼,但并未进行结婚登记,因此,双方不存在合法夫妻关系,乙男以暴力违背女方意志实施性行为,符合强奸罪构成要件,判乙男有期徒刑3年。乙男上诉亦被驳回。因乙男系独子,父母年迈多病,在羁押及服刑期间,承包土地荒芜,老人孤独无助,民众为之不满。[13]

  显然在本案例中由于没有考虑到民间法,社会效果是极差的,在我国民间,举行了婚礼就结成了夫妻,即相互承诺共同生活,有同居的义务,妻子有“同房”的义务,丈夫有“同房”的权利,当妻子拒绝履行这种义务时,丈夫“过分”一点的行为一般也能得到人们的理解。在本案例中,妻子拒绝“同房”的理由--“向男方再次索要金钱遭到拒绝而生气”,更与人们崇尚忠贞爱情的观念格格不入,就连县公安局最初也不愿立案,在甲女的“坚持”下才立案。可是,法院的判决却让 “民众为之不满”。然而,按照国家法,法院的判决似乎并没有什么错,但是对民间法是不是应有所兼顾呢?在量刑上是不是还应该有所考虑呢?下面再请看另一则案例:

  被告人李洪泰、李洪和、李洪元和李玉平均系山东省泰安市农民。被告人李洪泰次子李玉国平日游手好闲,且经常酗酒闹事,打骂父母、兄弟。1994年1月2日,李玉国酒后再次殴打其母,并漫骂前来劝解的两个叔叔李洪和与李洪元。后,李玉国睡下,李洪泰即招来长子李玉平,弟弟李洪和、李洪元,共谋杀死李玉国,并说:“出了事我负责,自己的儿,咱不告谁告?”遂率诸子将熟睡中的李玉国杀死,并匿尸。案发后,被告人所在村群众联名上书,要求对上列被告人从宽处理。法庭考虑上述情节及民意,对四名被告人从轻和减轻判处:李洪泰有期徒刑四年;李玉平有期徒刑二年,缓刑三年;李洪和有期徒刑一年,缓刑二年;李洪元有期徒刑六个月,缓刑一年。[14]

  在本案例中,四名被告人私自剥夺他人生命的行为依国家法显然是一种犯罪行为,因为他们无权力这样做--即使对一名恶棍。然而,在“大义灭亲”的民间法中,四名被告人不但有权力这样做,而且还会赢得一片欢呼。在国家法中,只要是人,都应该享有人权;而在民间法中,“坏人”也享有人权常常令老百姓不可思议,如果因为剥夺了“坏人”的人权而使“好人”受到惩罚,人们会认为这是“黑白颠倒”,“群众联名上书”也就成了情理之中的行为。法庭充分考虑了这种民意,在量刑上从轻或减轻,既取得了良好的法律效果(法律上对这种“大义灭亲”的行为还是予以了否定),又取得了良好的社会效果。

  纵观两则案例处理效果是大相径庭的,从法社会学的角度看,任何纠纷的解决,都不是以服从严格的规则主义为主的,而是以解决纠纷、解决问题为主,诉讼的目的就是为了平息矛盾、化解纠纷、调控秩序。“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想,而是为了解决实际问题,调整社会关系,使人们比较协调,达到一种制度上的正义。” [15]在法律规定的弹性空间内,需要我们合理地、灵活地考虑和运用民间法的资源和做法,不应排斥民间法在审判中的应用。但在现行法律框架内通常不应在判决书中直接显现民间法如何如何规定的字眼,通常不要直截了当、明目张胆地放弃国家法的立场和框架,而是将一种民间法上的判断转化成一种国家法上的判断,使民间法能在“合法”的规则体系中找到自己的依据。假如前一则案例法官将民间“举行了婚礼就结成了夫妻”的乡俗转化为法定的量刑情节给以充分考虑判个缓刑(按法律规定判处有期徒刑三年以下的不致再危害社会的即可判处缓刑,何况在当地乙男的行为是不具有社会危害性的),与后一则案例应该会取得同样的社会效果。

  我们所处的生活里,实际上有两种机制在起着调整的作用,一种是由国家强制力确认的国家法,另一种是由民间社会自发确认的民间法。这两种规范表达了人们不同的规范需求,共同协作调控社会生活,将有利于圆满、和谐解决纠纷。如果过分强调国家法,而轻视民间法的作用,社会调控机制就会失衡,一些具有浓厚民间法性质的案件得不到根本上的解决。因此,运用法律解决民间纠纷时不应只限于适用国家法,运用民间法适用一定范围内的案件也许可以弥补国家法的一些不足,成为一种有效的补救手段。两者共同适用同一案件或完全让民间法取代国家法调整因适用国家法反而产生弊端的纠纷,不失为一种有效的社会规范机制。国家法不能完全排斥民间法,同样,民间法也不能完全拒绝国家法,在具体运用民间法时要具体情况具体分析、具体对待。第一,某些案件,如果国家法有规定,民间法也有规范,国家法的规定比较原则,而民间法的内容比较具体,可操作性强,又符合社会最低道德底线,易于为广大社会成员所接受,对这类案件,既要以国家法为根据,又要灵活应用民间法的习惯做法,做到既合法又合情理。如“拾得物”在民法通则中仅作了原则性的规定,但是在实际生活中,人们为求得遗失物“失而复得”给予一定的酬谢等已成为一种惯例,解决这类纠纷就不能拘泥于“应当归还失主”的硬性规定。第二,某些案件,如国家法无明文规定,但民间法有具体规定,如婚约及其引起的财产纠纷,处理这类案件可以应用民间法,这既便于当事人理解和接受,又为法院裁判案件提供了可行的原则。第三,某些案件,国家法和民间法都有规定,但二者规定的内容相互冲突,即合乎国家法的行为却违背了民间法,合乎民间法的行为却违背国家法。如在我国大部分农村,出嫁的女儿是否赡养父母和是否继承父母遗产的问题,按民法通则规定,无论儿子还是女儿,对父母都承担同样的义务和享受同样的权利。但是在实际的社会生活中,特别在农村,女儿往往既不承担这样的义务,也不享受这方面的权利。司法审判实践中比较多的做法是在老人只起诉儿子的情况下,如果能调解则就案调解,调解不成,才会考虑追加女儿作被告。审理这类案件就要妥协与合作,“当国家制定法和民间法发生冲突时,不能公式化地强调以国家制定法来同化民间法,而应当寻求国家法与民间法的妥协与合作。”[16]这里所说的妥协与合作,不是迁就民间的落后,也不是允许民间实施国家法时各行其事,另搞一套,而是在国家法制统一的前提下,在不与宪法和法律精神相违背的基础上,照顾和考虑民间的特殊情况,作实事求是的变通和灵活有效的处理,也就是说不是非得把一切问题都纳入国家法律程序内解决。

  必须指出,在国家法和民间法之间,国家法有系统的理论为其辩护和国家强制力为后盾,往往忽视和民间法的协作。而民间法缺乏系统化和组织力量,难以抵制国家法对民间法的冲击,在冲突中往往居于劣势,强调国家法主动寻求和民间法的沟通和协作就具有更大的重要性。因此,在司法审判实践中,我们强调民间法的重要性,并不是否定国家法的主导地位,用民间法替代国家法处理案件,而是适用国家法的同时充分考虑民间法的调整效果,或者在国家法无法适用以及适用后反而不利于纠纷解决的情况下让民间法来调整,效果也许会更好些。

  三、运用民间法应注意的问题

  (一)运用民间法应注意变通和灵活有效的处理。

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景德镇市昌江河水环境质量保护管理办法

江西省景德镇市人民政府


景府发[2004]2号

景德镇市人民政府关于印发《景德镇市昌江河水环境质量保护管理办法》的通知



各县(市、区)人民政府,市政府各部门,市直有关单位:

《景德镇市昌江河水环境质量保护管理办法》已经2003年8月11日市政府第27次常务会议讨论通过,并报市委同意,现印发给你们,望遵照执行。


二00四年二月十八日




景德镇市昌江河水环境质量保护管理办法


第一章 总则


第一条 为保护和改善我市境内昌江河水环境质量,促进我市经济健康稳步发展,根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国水法》、《江西省环境污染防治条例》、《江西省建设项目环境保护条例》等有关法律法规。结合我市实际情况,制定本办法。

第二条 本办法中的昌江河指我市辖区内的东河、西河、南河及昌江河各支流的总称。水体指昌江河水体。

第三条 坚持可持续发展战略,大力推广新成果、新工艺,优先发展资源型、生态型及经济、环境“双赢”建设项目。节约用水,清洁生产,总量控制,削减污染物排放,保证外排废水符合受纳水体的环境功能要求。

第四条 市及县(市、区)环境保护行政主管部门对本辖区内河水水环境保护实施统一监督管理,计委、经贸委、建设、卫生、农业、水务、国土资源、林业、交通、水文等行政主管部门,依法在各自的职责范围内对昌江河水水质实施监督管理。


第二章 环境质量保护管理


第五条 凡影响昌江河水环境质量的建设项目必须执行先评价、后建设的环境影响评价审批制度和环保“三同时”制度。

建设项目环境影响评价应当在项目可行性研究阶段完成;按照国家有关规定不需要进行可行性研究的建设项目,建设单位应当在建设项目开工前报批环境影响报告书(表)或者环境影响登记表。对需办理环境影响评价审批手续但未办理的建设项目,项目审批部门不批准可行性研究报告,建设行政主管部门不得办理建设用地规划许可证,国土资源行政主管部门不得办理用地手续和采矿许可证,工商行政主管部门不得办理营业执照。

建设项目需要配套建设的污水处理设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。建设项目竣工后建设单位应申请建设项目竣工环境保护验收。

第六条 浮梁县水厂取水点上游1000米处至市第四水厂取水点下游200米处;黄泥头水厂取水点上游1000米至下游200米处为饮用水源保护区。在饮用水源保护区内:

(一)严禁新增排污口;

(二)严禁挖沙淘金;

(三)禁止开设水上娱乐场所;

(四)不得设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。

第七条 在城市规划区内以及城市规划区上游禁止新建、扩建化工、电镀、造纸、制药、化肥等污染严重企业。

第八条 对排放废水的企事业单位实施排污申报登记和排污许可证制度。

向水体排放污染物的企事业单位,必须向环保部门如实提交《排污申报登记表》,环保部门收到《排污申报登记表》后,经调查核实,对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的,发给排污许可证;对超过国家和地方规定的污染物排放标准或国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的,应当限期治理,限期治理期间发给临时排污许可证。同时,按规定缴纳排污费。

第九条 在河道管理范围内进行下列活动,必须报经水行政主管部门批准;涉及其他部门的,由水行政主管部门会同有关部门审批。

(一)采砂、采石、取土、淘金;

(二)爆破、钻探、垦荒、挖筑鱼糖;

(三)诤拥兰疤驳匦私ü怪铩⒖绾咏ㄖ锖痛娣盼锪希?

(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。

第十条 禁止向水体排放剧毒废液,或者将含有汞、镉、砷、铬、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒。禁止向水体排放、倾倒放射性固体废弃物,油类、酸液、碱液或者含有高、中放射性物质的废水。

禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市生活垃圾或者其他污染物,或在昌江河最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物或其他污染物。

第十一条 禁止在水体清洗装贮油类、有毒污染物的车辆、容器;在河道内航行、停泊的船舶不得向水体排放废油、残油和船舶垃圾。船舶装载运输油类或者有毒货物,必须采取防止溢液和防渗漏的措施,防止货物落水造成污染。

第十二条 禁止销售、使用含磷洗涤用品。

第十三条 向水体排放含热废水,应当采取措施,保证水体的水温符合水环境质量标准,防止热污染危害。

向水体排放含病原体的污水,必须经过消毒处理,符合国家有关标准后,方准排放。

第十四条 排污单位发生事故或者其他突然性事件,排放污染物超过正常排放量,造成或者可能造成水污染事故的,必须立即采取应急措施,通报可能受到水污染危害和损害的单位,并向当地环保部门报告。船舶造成污染事故的,应当向就近的航政机关报告,接受调查处理;造成渔业污染事故的,应当接受渔政监督管理机构的调查。

第十五条 保护水生生物,加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用。禁止采取撒药、电击、炸鱼等灭绝性捕涝和无证捕涝;不得在禁渔区和禁渔期进行捕涝。

第十六条 合理使用化肥农药,减轻农业面源污染,鼓励畜禽养殖业粪便资源化。运输、存贮农药和处理过期失效农药,必须加强管理,防止造成水污染。

第十七条 对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的河段水体,实施污染物总量控制。

(一)限制并淘汰污染严重的落后生产技术和工艺;

(二)提高水资源综合利用率,工业用水循环利用率;


(三)推行清洁生产,将污染物消化在生产工艺之中。

第十八条 采取有效治理措施,防治污染物对水环境的污染与危害。

(一)支持和鼓励工业废水、生活污水防治技术的研究、开发和推广使用;

(二)加快工业废水治理步伐,实现工业废水达标排放;

(三)继续推广ARF污水净化装置;

(四)新建或改造城市公共厕所应按水冲式公厕建设标准进行建设,做到无害化处理。


第三章 各部门职责


第十九条 水质监测部门负责对昌江河水质监测,并定期向社会发布公报。

第二十条 市环境保护局负责对城市工业废水和经营性行业生活污水排放的监管,市建设局负责组织建设城市污水截留管道和城市污水集中处理设施。

第二十一条 市水务局加强河道管理和整治,市航务分局(市地方海事局)负责航道整治与疏竣的管理及船舶向水体排放废油、残油及船舶垃圾的监管。

第二十二条 市国土资源局负责昌江河两岸的土地管理、保护,市林业局、市水务局、市建设局负责昌江河两岸绿化带的保护管理。

第二十三条 市质量技术监督局、市工商局负责市场销售含磷洗涤用品的监督管理。

第二十四条 建筑质量管理、施工监理部门在建设项目施工阶段监督管理中应对污水处理装置实施同步监督。污水达标排放列为评定合格工程的必备条件。


第四章 法律责任


第二十五条 违反本办法第五条规定的,建设项目未履行环评报批手续的由负责审批的环境保护行政主管部门责令限期补办手续,逾期不补办手续,擅自开工建设的,责令停止建设,可以处1万元以上10万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

建设项目环境保护设施没有建成,或者未经验收及验收不合格而投入生产或者使用的,由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处1万元以上10万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第二十六条 违反本办法第六条、第七条、第九条规定的,由有关行政主管部门责令停止违法行为,限期改正恢复原貌。并依法处以罚款。

第二十七条 违反本办法第八条规定,拒报或者谎报污染物排放登记的,可由环保部门处1万元以下罚款;不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的,由颁发许可证的环保部门责令限期改正,可以处5万元以下的罚款;情节严重的,并可以处以吊销排污许可证或者临时排污许可证;不按规定缴纳排污费和超标排污费的,由环保部门依法给予警告并处以1千元至1万元的罚款。

第二十八条 违反本办法第十条第一款规定的,可以处10万元以下的罚款;违反第二款规定的处5万元以下的罚款;违反第三款规定的,可以处1万元以下的罚款。

第二十九条 违反本办法第十一条规定擅自向水体排放船舶废油、残油或者在水体清洗装贮过油类有毒污染物的车辆和容器的,可处以1万元以下的罚款;向水体倾倒船舶垃圾的,可处以2千元以下的罚款。

第三十条 对造成水污染事故的企事业单位,按照直接损失的20%计算罚款,但是最高不得超过20万元;对造成重大经济损失的按照直接损失的30%计算罚款,但是最高不得超过lOO万元。

第三十一条 违反本办法第十五条规定的,按《中华人民共和国渔业法》进行处罚。

第三十二条 各县(市、区)、乡(镇)政府及政府职能部门对违反环境保护法律、法规行为的行政责任不作为的按《江西省环境保护违法违规行为行政责任追究暂行规定》处理。

第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

附 则

第三十四条 本市其他河水环境质量保护管理参照本办法执行。

第三十五条 本办法由市环境保护局负责解释。

第三十六条 本办法自2004年3月1日起施行。





郑州市人民政府关于印发郑州市市属企业负责人薪酬管理暂行办法的通知

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发郑州市市属企业负责人薪酬管理暂行办法的通知

郑政〔2007〕2号




各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:
  《郑州市市属企业负责人薪酬管理暂行办法》已经市政府常务会议研究通过,现印发给你们,请遵照执行。


  二○○七年一月一日


郑州市市属企业负责人薪酬管理暂行办法

第一章 总则





  第一条 为切实履行国有资产出资人职责,建立有效的市属企业负责人激励与约束机制,合理确定企业负责人年薪收入水平,规范企业负责人薪酬管理,促进企业的改革、发展和国有资产保值增值,根据《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)等有关法律法规,结合我市实际,制定本办法。


  第二条 本办法所称市属企业负责人是指经市人民政府确定的,由市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称市国资委)履行出资人职责的国有独资及国有控股企业负责人。


  第三条 企业负责人薪酬管理应遵循下列原则:
  (一)坚持激励与约束相统一,报酬与风险、责任相一致,与经营业绩联系,促进收入分配公正、透明,行为规范;
  (二)坚持短期激励与长期激励相结合,促进企业可持续发展;
  (三)坚持效率优先、兼顾公平,维护出资人、企业负责人、职工等各方的合法权益;
  (四)坚持薪酬制度改革与相关改革配套进行,推进企业负责人收入分配的市场化、货币化、规范化;
  (五)坚持物质激励与精神激励相结合,提倡奉献精神。


  第四条 按照本办法进行薪酬管理的企业应同时具备下列条件:
  (一)已制订中长期发展规划,近三年生产经营稳定,经济效益良好;
  (二)企业完成法人治理结构,企业负责人的工作责任、任务和目标明确,与市国资委签订《年度目标管理责任书》,且年度考核合格;
  (三)企业进行内部人事、劳动、分配三项制度改革,各项规章制度健全,年度执行情况及内部分配情况已报市国资委备案;
  (四)能按时发放职工工资,按规定缴纳国家税金和各项社会保险费,无违规违纪行为;
  (五)企业内部基础管理规范,财务报表和成本核算符合《中华人民共和国会计法》和有关财务会计制度规定,已建立健全财务审计和职工民主监督等内部监督及风险控制机制;
  (六)企业班子团结,实行民主管理,落实党风廉政建设责任制,企业形象或社会评议结果良好,首次申请薪酬管理的企业近三年未发生重大安全生产等责任事故和影响社会稳定的重大事件。

第二章 薪酬构成及确定





  第五条 企业负责人的薪酬由基薪、绩效薪构成。


  第六条 基薪是企业负责人年度的基本收入,主要根据企业经营规模、投入产出、社会贡献、资本保值增值情况和全市在岗职工平均工资、本企业职工平均工资及同行业平均指标等因素综合确定。基薪测算办法另行制定,每年核定一次。


  第七条 绩效薪与经营业绩考核结果联系,以基薪为基数,进行综合测算后确定。经营业绩考核办法,由市人民政府另行规定。


  第八条 中长期激励是指股份制企业可比照国务院国资委、财政部《国有控股上市公司(境外)实施股权激励试行办法》(国资发分配〔2006〕8号),拟订切合自身实际的股权激励办法,报市国资委审核,经市人民政府批准后执行。


  第九条 企业负责人即董事长、总经理、党委书记中除法定代表人以外的薪酬,按法定代表人的95%确定,企业领导班子内其他负责人的薪酬由企业根据任职岗位、责任、风险、贡献等因素,在法定代表人薪酬的60%-80%之间确定,应当合理拉开差距。

第三章 年薪兑付





  第十条 企业负责人年薪列入企业成本,采取按月预提,分期和集中结算兑付的方式(其中基薪可按月预支),每年根据企业经营情况确定一次。


  第十一条 每年薪酬确定前,由市国资委负责委托审计部门对企业财务数据进行审计核查。


  第十二条 企业负责人薪酬总额按照全市和本单位在岗职工平均工资及经营收入进行控制。


  第十三条 企业负责人需按考核期核定基薪的30%缴纳责任风险金,在兑现下一年度年薪时按《目标管理责任书》当年的完成情况进行清结,如果完成责任目标全部兑付,否则按比例或全部扣除。


  第十四条 绩效薪分期兑付。年度考核结束后,实现当年经营目标的兑付40%,其余60%实行延期兑付纳入责任风险金。延期兑付收入与企业负责人任期经营业绩考核结果挂钩,延期到连任或离任的下一年。按任期各年度《目标管理责任书》完成情况,经审计后兑付。


  第十五条 企业应当完成下列考核指标,每完不成一项相应扣减企业负责人当年10%的责任风险金:
  (一)社会保险费交纳;
  (二)安全生产;
  (三)廉政建设;
  (四)社会稳定;
  (五)社会评议。
  企业未完成利润、上交税金等考核指标,相应扣减企业负责人当年15%的责任风险金。
  企业未完成国有资产保值增值指标的扣减企业负责人全部责任风险金。


  第十六条 市属企业负责人责任风险金和绩效薪由市国资委在银行开设专户集中管理兑付。


  第十七条 企业负责人的住房公积金和各项社会保险费按国家政策规定核算缴纳,应由个人承担的部分,由企业从其基薪中代扣代缴;应由企业承担的部分由企业支付。


  第十八条 企业负责人的薪酬为税前收入,应依法缴纳个人所得税。

第四章 管理与监督





  第十九条 由市国资委履行出资人职责,对具备实行负责人薪酬管理条件的企业,由企业拟定书面申请,报市国资委提出审核意见,经市人民政府批准后方可实行。未按本办法批准实行负责人薪酬管理的其他市属企业,不得自行制定办法和标准发放企业负责人年薪。


  第二十条 市国资委负责对企业法定代表人的薪酬数额予以批复,企业其他负责人的薪酬,由企业按照本办法确定后报市国资委审核备案。


  第二十一条 企业负责人因工作需要在一年内发生职务、岗位变更的,按任职时段和离任时的当年经营目标实现情况计算其当年薪酬;新任企业负责人需在本企业任职岗位工作满一年以上(含一年),方可计算其当年薪酬。


  第二十二条 企业负责人在子企业兼职,不得在子企业领取收入,特殊情况需要在子企业领取的,应当报市国资委审核,经市人民政府批准后执行。


  第二十三条 除国家另有规定及市人民政府批准领取的其他收入外,企业负责人不得在企业领取除年度薪酬收入以外的其他收入。


  第二十四条 按照本办法进行薪酬管理的企业,应当严格控制企业负责人的职位年度消费,并将企业负责人职位年度消费的相关情况报市国资委核准,经核准的应予以公开。要逐步规范企业负责人职位消费,增加职位消费透明度,有条件的应逐步将职位消费货币化,制订方案报市国资委提出审核意见,经市人民政府批准后试行。


  第二十五条 企业负责人的收入实行台帐管理,其年度薪酬符合国家规定或经市人民政府批准的其他收入,由企业设置收入、支出明细帐目,单独核算。
  企业负责人薪酬在企业工资统计中单列,报市国资委审核后,计入企业工资总额(实行工效挂钩办法的企业由市国资委审批后核增工资总额基数)。


  第二十六条 市国资委适时对企业负责人薪酬发放情况进行专项检查,对执行本办法过程中存在下列情况之一的企业和企业负责人,视情节轻重予以处理:
  (一)对于超核定标准发放企业负责人收入的,责令企业收回超标准发放部分及相当于同期银行活期存款利息的孳息,并对企业主要负责人和相关责任人给予通报批评,情节严重的,依法给予行政处分;
  (二)对于因重大决策失误、重大违规违纪事件、重大安全与质量事故、严重环境污染事故等,给企业造成不良影响或造成国有资产流失的,应视情节轻重扣减或全部扣除企业主要负责人和相关责任人的责任风险金和绩效薪及延期兑现收入;
  (三)对于财务报表不实,弄虚作假的,取消该企业负责人及直接责任人三年内按照本办法实行薪酬管理的资格,造成重大损失的,依法追究企业主要负责人和相关责任人的法律责任;
  (四)对于借实行企业负责人薪酬制度改革之机,超提超发工资的,责令退回超提超发的资金。并对企业主要负责人和相关责任人依法给予行政处分。

第五章 附则




  第二十七条 面向社会公开招聘的企业负责人薪酬,可根据人才市场价位,结合本办法规定的薪酬确定原则,通过双方协商的方式提出意见报市国资委审核,经市人民政府批准后执行。


  第二十八条 本办法自2007年1月1日起施行。2003年6月27日市人民政府发布的《郑州市人民政府关于印发郑州市国有企业经营者年薪制试行办法的通知》(郑政〔2003〕12号)自行废止。


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