关于做好《建造师执业资格考试大纲》和《建造师执业资格考试指导书》编制工作的通知

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也谈基层央行“依法行政”


　　党的“十五”大曾明确提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。在九届全国人大二次会议通过的宪法修正案中规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。而作为现代经济的核心-­­---金融，金融业的稳健运行是国民经济健康发展的基本条件，依法治理金融也是依法治国的重要组成部分。改革开放以来，金融立法工作得到加强，初步建立起与社会主义市场经济体系相适应的金融法律体系，人民银行依法实施货币政策，强化防范和化解金融风险，不断改进金融服务，金融秩序有了根本好转，金融从业人员和全社会的金融法律意识有了很大提高 。但是，也应该清楚地看到，当前金融领域存在的问题仍不可低估，潜在的金融风险被忽视，金融违法行为还屡禁不止， 特别是我国加入WTO后，国民经济结构进行战略性挑战，中国金融业面临新的挑战和压力。因此，如何全面提高基层央行的依法行政水平，不断加强金融法制建设，不但是维护金融秩序，促进金融业稳健运行的基础，同时也是实施货币政策，强化防范和化解金融风险的重中之重。
　　一、 依法行政是基层人民银行履行中央银行职能的核心与关键
　　依法行政是依法治国方略的重要组成部分，是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求，也是解决目前我们面临的各种错综复杂矛盾的有效途径。全面推进依法行政既具有重大的根本性的意义，又有现实的极大紧迫性。我们应当对这个问题有充分的认识和在实践中积极认真地贯彻落实。中国人民银行工作人员特别是各级领导干部，要从巩固我们党的执政地位、巩固国家政权的高度，深刻认识依法行政的意义，切实做到依法行政。
　　1、基层人民银行是我国中央银行的“桥头堡”，处在整个金融依法行政的“前哨阵地”。在现代经济中，一国或整个世界经济范围内，金融不可避免地受到客观经济环境和条件的制约，经济决定金融。但与此同时，金融作为现代经济运行中最基本的战略资源，不是一种简单的生产要素，不是一种“僵硬的、凝固的、毫无生机与活力的纯价值凝结或累积”， 而是广泛、深刻地渗透到社会经济生活的各个方面， 在市场资源配置中起到核心作用。作为现代经济的核心，金融是最能体现先进生产力的产业之一。金融运用得好，就能够优化资源配置，提高资源配置的效率和效益，促进生产力的发展；运用不当，就会产生金融风险和经济危机，阻碍和破坏生产力的发展。人民银行作为中央银行，作为银行的银行，是体现先进生产力的发展要求是具体的，是实实在在的。中央银行肩负着正确贯彻执行党的金融方针政策，认真实施稳健的货币政策，依法加强防范和化解金融风险，维护金融稳定的重任，这是人民银行代表先进生产力发展要求的集中表现。
　　《中国人民银行法》第13 条规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融监管，承办有关业务”。既然是派出机构，就不具有独立的法人资格，因此也就不可能是与总行性质不同的另类机构，而应明确中国人民银行的各级分支机构同样具有行政机关的性质。然而，这并不表明各级分支机构就是独立的行政主体。根据行政法原理，行政机构不仅要具有行政权力，能以自己的名义实施行政活动，而且必须能够承担行政活动的法律后果。中国人民银行的各级分支行根据法律、法规规定及总行的授权，在其辖区内享有金融监管的行政权力，可以在辖区内以自己的名义进行金融监管活动，亦具有诉讼主体资格 （最高人民法院有关司法解释中已有明确规定），但不能承担行政活动的最终法律后果，即由分支行实施行政活动引起的法律后果最终要由总行来承担。这是由中国人民银行的一级法人体制所决定的。判断机关法人的主要标准是看其是否属于独立的预算单位。中国人民银行的各级分支机构为总行的派出机构，不是一级独立预算单位，因此，分支机构不具有法人地位（这里所说的法人是指有别于企业法人的机关法人），不能独立对外承担法律责任，但能够在法律、法规和总行授权的范围内独立行使相应的行政权力。依法行政是每一个国家机关工作人员的职责，而在依法行政中，领导干部负有更多的责任，依法行政首先是对各级领导干部的基本要求。领导干部依法行政是党的方针政策和国家的法律法规得以很好贯彻执行的有力保证；否则，就会给国家和人民利益带来极大的危害。人民银行的各级领导干部要切实负起责任，带头依法办事，树立榜样。同时，要加强对依法行政的领导，督促和支持本部门依法行政，使基层央行的每个分支机构每个工作人员都切实做到依法办事。
　 2、 人民银行要弘扬先进文化，树立良好的银行信誉和形象，就必须要做到依法行政。中央银行的金融工作具有基础性、社会性、管理性、代表性的特点， 其行业作风、形象和监管水平， 对整个金融业具有较大的示范效应，并影响社会生活的方方面面，对整个社会文化、社会文明的建设有着重要影响。为此，人民银行应积极弘扬先进文化，对外要从‘维护金融稳定’这个大局出发，积极防范和化解金融风险，完善提供金融服务措施，维护良好的行业信誉，对内要加强具有央行特色的社会主义精神文明建设，树立良好的行业风气，建设一支政治过硬、业务优良、作风清正、纪律严明的高素质的中央银行干部队伍，以推动社会主义金融文化的进步。
　　代表先进文化的前进方向，就要树立良好的银行信誉和形象。信誉是银行业的“立行之本”，守信用、信誉好是银行业先进文化的具体体现。当前，我们银行业的信誉状况还不十分理想， 违规经营、高息揽存、不正当竞争的现象时有发生；“假账”、“账外账”、统计会计信息失真的情况屡屡出现；在压票、退票、贷款期限的确定、兑付等方面不守信用的问题在一些地方还存在，损害了金融业的形象和信誉，已成为影响金融业发展的突出问题。同时也给金融的发展带来了不安定的因素。市场经济从某种意义上讲是信用经济，当前经济金融的全球化，信息、资本、技术、物资、人才在全球范围内广泛流动，金融、贸易和经营管理的国际化的程度在不断加深，中国加入WTO后，如果我们不按照世界通用的金融规则运行，没有良好的信誉和形象，不守信用，不守承诺，就会失去“立世”之本，也就没有资格参与国际竞争。因此，人民银行各级分支行要高度重视信誉和信用问题，加大依法行政力度，依法加强金融的检查监督，积极进行金融服务创新，从讲政治的高度出发，建议协调商业银行切实要树立维护良好的信誉，把‘讲信用’当做是保护自身生存空间、创造可持续发展环境的观念，进一步加强内部管理，依靠科技进步和创新， 提高盈利能力和国际竞争实力，提高为金融业和社会服务的质量和效率，这是中央银行建设先进文化的重要内容。
　　 3、防范化解风险，维护最广大人民群众的根本利益，维护金融稳定，需要基层央行依法行政。中国共产党始终坚持人民的利益高于一切 ，党的一切工作始终以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿，它集中体现在党所制定的各项路线、方针、政策中。中央银行是制定货币政策、管理货币发行、依法维护金融稳定和提供金融服务的国家的金融权力机构。金融业的稳定与发展关系到广大人民群众的根本利益，关系到经济发展，关系到社会稳定的大局。加强金融监管，防范和化解金融风险，保护存款人的利益，这本身就是维护最广大人民群众根本利益的具体体现。基层人民银行要始终站在代表最广大人民根本利益的高度，在实际工作中正确处理金融发展和金融稳定的关系，切实加大金融监管工作力度，维护社会稳定，保护人民群众的根本利益。
　　在新的历史时期，金融机构面临的国际、国内竞争压力越来越大，同时，基层人民银行依法行政的质量和效益还不高，依法行政的方式方法还有待进一步改进，依法行政人员的整体水平有待进一步提高，金融宏观调控的作用的发挥还得进一步加强。因此，基层人民银行一定要进一步提高认识，增强危机感、紧迫感和忧患意识，树立依法行政的理念，实施多层次的依法行政与金融服务，建立科学有效的风险预警和监控系统，及时处置金融风险。要改进金融依法行政的内部组织体系和行业管理机制，不断创新依法行政方式和手段，进一步完善金融依法行政的责任制。从宏观管理的角度去加强与协调对违规贷款和违规授信人员的查处力度。指导帮助国有商业银行认真落实各项降低不良贷款比例、减亏增盈的工作措施，积极协助地方政府认真做好中小金融机构的风险防范化解工作，切实加强“三防一保”工作 ，防范和化解金融风险。要加强履行新《人行法》赋予人民银行的职责，就必须要依法行政，使人民银行各基层分支机构依法行政，提供优良的金融服务，才能真正体现了代表最广大人民根本利益的要求。
　　二、强化基层央行依法行政工作的建议
　　 1、深入普法宣传，营造基层央行依法行政的氛围。①基层人民银行要真抓好学习宣传工作，充分认识《中国人民银行处罚程序规定》和《中国人民银行行政复议办法》《行政许可法》发布实施的重要意义，认真学习这些法律法规的具体内容 ，把握法规的精神实质，准确领会每个条款的内容，并要在学习的过程中认真结合本行、本部门的工作实际，按照法规规定认真检查和改进工作，对以前工作中存在的问题进行彻底纠正，使中国人民银行的行政执法行为符合法律、行政法规和规章的要求，把学习宣传工作落在实处。②人民银行应自上而下、持之以恒、全面开展对社会各阶层和广大人民群众的金融法律宣传，让各级党政领导和广大人民群众了解金融及金融稳定的重要性，积极支持人行依法行政。③针对新时期中央银行工作的特点和辖内经济金融环境实际，各分支行要把协调社会监督同央行依法行政紧密结合，形成了一个完整的金融执法体系。通过这些活动，提高了分支行依法行政的透明度，增强了公民的金融法律意识，逐步形成良好的依法行政氛围。④人行系统要建立健全执法人员年检考试、考核制度，从法规知识、执法水平、爱岗敬业和廉洁敢管等方面进行年度考试考核。
　　 2、要加强金融依法行政。以《中国人民银行法》、《银监法》《商业银行法》、《行政许可法》等法律和发布实施为契机，结合《中国人民银行行政复议办法》，全面推进中国人民银行的依法行政工作，提高中国人民银行行政执法人员的依法行政水平，树立依法行政、依法办事的形象。 ①要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银监法》、《行政许可法》、《担保法》、《拍卖法》、《合同法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《破产法》等严重滞后于社会经济发展的法律、法规。②要搞好各有关法律法规的衔接，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律白条”和司法腐败问题的出现。③在处罚依据和适用范围上尽量细化量性规定，以增强基层执法的可操作性。④要制定一些为维护金融稳定大局的可操作性法律条款。目前基层人行只有上报、协调等有关金融机构报表数据的权力，没有法律赋予央行怎样维护金融稳定等实际上可操作性的权力， 彻底改变基层央行从宏观管理到微观可操作性工作的被动局面。
　　 3、要认真做好行政复议工作，依法接受监督。行政复议是行政机关纠正违法或者不当行政行为的一种重要的内部层级监督制度，做好行政复议工作是推进中国人民银行依法行政工作的重要内容。要通过行政复议工作规范，完善中国人民银行的金融依法行政工作。同时，要使中国人民银行的依法行政工作依法接受监督，经得起监督，在监督中不断地发展和完善。
　　 4、要加强依法行政组织机构建设，充分发挥法制事务工作部门和法律人员的作用。①按照《中国人民银行行政处罚程序规定》和《中国人民银行行政复议办法》的规定，中国人民银行各级分支机构要成立行政处罚委员会和行政复议委员会。（建立相应的依法行政机构或部门。要充分发挥法律事务工作部门和法律人员在行政处罚和行政复议工作中的积极作用，保障和监督中国人民银行的行政行为，使中国人民银行的依法行政工作能够合法、适当、有效。②加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍。为培训适应现代金融依法行政要求的复合型人才，人民银行各级分支行要对依法行政人员进行以法律法规、业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。
　　 5、加强金融执法检查，将依法行政落到实处。建议上级行每年开展1～2次执法检查，同时要建立依法行政工作情况通报制度，对各级人民银行依法行政进度、内容、质量进行通报，对违规单位和由于依法行政工作不力造成损失和金融风险的，要通报批评并给予相应的处分，对违反《中国人民银行法》的，要移交司法机构追究有关人员的刑事责任，从而促进各级人民银行不断提高依法行政的工作水平。
　　 [中国人民银行洛阳中心支行 高松昆]


内容摘要：信访制度是我国一项特殊的权利救济制度，一直发挥着法治参与、权利救济、纠纷化解的功能。信访制度有着丰富的法文化内涵，作为特殊的救济方式曾发挥过独特的历史作用，在一定程度上对于缓和社会矛盾，保障社会稳定起到了积极的作用。随着我国社会改革的不断推进，在社会结构转轨时期引起的各种社会不公和腐败现象，导致利益阶层持续分化，各种社会深层矛盾渐次暴露，弱势群体维护自身权益的意识进一步提高。然而，由于我国相关社会救济制度的不完善，大量群众转而上访，导致信访制度的功能逐渐发生异化，再加上信访制度体制内弊端的凸现，因而是信访制度的运行出现了重重困难。本文拟从信访制度的现状分析入手，从法律角度探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。

　　导论

　　（一）本文研究的意义

　　信访制度是我国公民法治参与的重要渠道，是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式，是公民权利救济的重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意，化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用，因而研究信访制度具有重要的理论价值与实践意义。

　　在理论价值方面主要体现在三个方面：一是有利于贯彻“程序正义”的法治理念，对信访制度的研究能够进一步健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化，有利于建构一个符合程序正义理念的信访体系；二是有利于使信访制度更好地担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能；三是使现行信访制度的进一步体现出与现代法制相协调的一面，融入中国式法治现代化的运行机制中去。

　　其实际意义主要体现在以下几个方面：一是能够进一步畅通信访渠道，使公民、法人及其他组织充分行使自己的信访权利；二是有助于维护正常的信访秩序，使信访人的信访活动依法有序进行，不影响国家机关正常的工作秩序和他人利益；三是有利于进一步强化信访工作机构和信访责任单位的责任，使其更好地站在第一线，协助政府处理大量的信访问题；四是能够使信访制度更好地发挥纠纷化解功能、权利救济功能和民主监督功能。

　　然而随着我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多社会矛盾逐步激化和显现，信访量居高不下，集体上访、越级上访、非正常上访甚至群体性事件和突发性事件频繁发生。2004年以来，信访工作机构受理的信访案件数量越来越多，信访任务越来越重，信访要求越来越高，信访形势异常严峻。现行信访制度从最初的收集听取民情民意演变成准司法行政救济机构，其制度设计缺乏精密性和复杂性，信访工作机构职能定位与其实际承担的工作任务缺少统一性。在此种形势下，现行信访制度的存在价值和意义受到了前所未有的怀疑，信访制度的研究引起了广泛关注。因此进一步研究改革我国现行的信访制度，妥善处理信访问题，维护人民群众的合法权益，维护良好的信访秩序，促进社会全面协调可持续发展，既是人民群众所需所盼，也是信访工作的努力方向。

　　（二）信访制度的研究现状

　　新中国成立之后，随着信访制度的正式确立和完善，有关信访制度的学术研究成果就不断涌现，尤其是改革开放以来，伴随社会主义市场经济的确立和依法治国理念的不断深入，新形势下的信访制度面临着诸多问题，因此相关的研究也更加普遍展开。在国内，学界对信访制度改革与完善的意见主要有两种：强化信访制度；弱化甚至废除信访制度。

　　1.强化信访制度

　　主张强化信访制度的学者，主要认为，我国是一个行政主导的国家，在以后的很长时间内，我国的司法独立难以真正的独立，需要信访制度统来发映群众的真实意愿和更好的了解社会存在的问题，并且应该赋予信访机构实在的权力，树立其权威性，让其真正发挥它应该发挥的功能。其主张重新构建信访制度体系，建立信访制度的格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监机制。其核心观点是加强信访机构的权力，使之具有调查权、督办权及建议罢免权。

　　例如，北大教授姜明安就持强化说，其认为信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性，信访制度与现行司法制度并行不悖。旧的信访制度带有制定时的时代色彩和人治烙印，但人治并非是完全坏的东西。法治总不可避免地会有漏洞和缺陷，适当的人治就像英国的衡平法一样，适用得当，可以缓和法治过分僵硬。

　　2.弱化甚至废除信访制度

　　主张弱化信访制度的学者认为，应该重新确定信访制度的功能目标，把公民的权利救济从信访制度中分离出来，只是公民表达意愿的方式，不再是司法和行政救济的补充，以维护司法救济的权威性。撤销信访机构，把信访归类到各级的人大，监督政府和法院的工作，以加强系统性和协调性。社科院研究员于建嵘是持弱化论的学者。

　　持废除信访制度的学者认为，应从政治现代化的大局高度来看待信访制度的存废问题。虽然信访制度是公民权利救济的一种手段，但是忽略了我国的国家制度的整体建设，现行信访制度的许多规定，实际上是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权代替立法权和司法权的现象。在行政法规和地方性法规或者政策中和具体的实践里都存在这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。学者张耀杰则进一步指出，在如示宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱。因此《信访条例》可以废除。

　　3.本文的观点

　　本文认为，在我国现阶段，法治建设还很不完善，虽然信访制度的确存在着许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，因此，信访制度有其存在的价值。第一，从与行政复议、行政诉讼相比较来看，2005年《信访条例》设定了三级信访制，即接访行政机关的处理、上一级行政机关的复查、复查机关的上一级行政机关的复核。条例设定的三级信访的办理期限均为30日，这与行政复议60日的复议期限、行政诉讼的三个月的审理期限相比，明显较短。第二，较之行政诉讼和行政复议而言，信访的形式便捷。信访除可以走访的方式进行外，完全可以书信、电子邮件、传真、电话等形式为之，亦即信访人可以在足不出户且不影响生产和工作的情况下表达诉求，回复受损的利益，较之行政复议和行政诉讼的程序大为简便。第三，信访过程同样可以让信访人明法明理，理解相关行政行为的法律和政策依据，使当事人在息访的同时转而支持相关行政行为的实施。同时，在信访过程中也可以发现和取得行政机关非法行政的证据或线索，为进行行政复议和行政诉讼奠定证据基础。第四，信访制度没有时效的限定，对于行政复议和行政诉讼囿于时效限制而不能解决的长期积压的行政纠纷是一个十分有益的补充。但是，我们应该看到，信访制度是作为一种过渡性制度和补充性制度而存在的。我们既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段，也不能完全否定信访制度在现阶段的作用。要本着既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定的原则，继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访，通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。本文认为克服信访制度目前所面临的困难，应坚持信访制度改革，使其不断完善，融入到整个国家制度体系中去，逐步实现以法治为基础的现代化信访制度。

　　（三）本文的研究思路和研究方法

　　本文的研究思路如下：从研究信访制度的目的与意义出发，继而阐述信访制度的概念界定与研究现状，然后从现状分析入手，引入典型案例分析探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。文章旨在运用实证分析法，通过引入案例分析我国信访制度实践中出现的困境并得出相关完善的具体措施。

　　一、信访制度的概念界定及其实践现状

　　（一）信访制度的概念界定

　　“信访”为来信来访的简称，它是在建国前后，中央到地方的各级机关、人民团体、企业事业单位等办理群众来信、接待群众来访的过程中逐渐渐形成的。目前，学者们就信访的涵义有多种不同的论述，其中比较具有代表性的论述主要有以下几类：

　　从最为广泛的意义上来讲，信访概念是指：“来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动。” 在这个意义上，信访的对象是多种的，各类国家机关只不过是其中的一个部分。

　　广义信访说认为，“信访即人民来信来访的简称。是指人民群众通过写信或要求见面接谈，向各级党和国家机关或企业事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动。” 相似的观点如：“广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。” 此观点将信访的对象局限于国家机关。

　　狭义信访说认为，“信访是指公民采用书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。” 这种观点将信访的对象进一步限制，界定为行政机关。