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国务院


国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定

国发[2002]17号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。为了进一步推进这项工作，特作如下决定：

一、开展相对集中行政处罚权工作的指导思想

(一)要以“三个代表”重要思想为指导，做好相对集中行政处罚权工作。
“三个代表”重要思想，是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的新的发展，是新时期党的建设的指导方针，也是全面推进建设有中国特色社会主义伟大事业的行动指南。全面贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在保持党的先进性，本质在坚持执政为民。行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。要以“三个代表”重要思想为指导，做好相对集中行政处罚权工作。
各地区、各部门要从讲政治、讲大局的高度，按照“三个代表”重要思想的要求，进一步提高对做好相对集中行政处罚权工作重要性的认识，认真贯彻执行行政处罚法和国务院有关文件，研究解决相对集中行政处罚权工作中存在的问题，认真做好这项涉及广大人民群众切身利益的工作。
(二)严格依照行政处罚法的规定，开展相对集中行政处罚权工作。
相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。
开展相对集中行政处罚权工作，要结合实施行政处罚法规定的行政处罚设定权制度、行政处罚主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等，进一步规范行政执法行为，提高依法办事的能力和水平。

(三)把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来。
相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。必须把开展相对集中行政处罚权工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合。要精简机构、精简人员，按照社会主义市场经济规律，进一步转变政府职能。要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。

二、相对集中行政处罚权的范围
实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。
对省、自治区、直辖市人民政府决定依法开展的相对集中行政处罚权工作，国务院有关业务主管部门和省、自治区、直辖市人民政府有关业务主管部门都要按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》(中办发 [2000]30号)和国务院有关文件的要求，切实予以支持，不得以任何借口进行干预、阻挠。

三、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求
(一)加强相对集中行政处罚权制度的宣传。
行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远。各省、自治区、直辖市人民政府要按照本决定的要求，广泛、深入地宣传与相对集中行政处罚权工作有关的法律法规、方针政策、程序步骤，做到阶段性宣传和经常性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，把思想认识真正统一到行政处罚法上来，统一到党和国家的有关方针政策上来，保证相对集中行政处罚权工作健康、有序进行。
各地区、各部门要加强宣传相对集中行政处罚权制度，各有关行政执法机关和执法人员要充分认识开展相对集中行政处罚权工作的重要性，熟悉相对集中行政处罚权制度和开展相对集中行政处罚权工作的原则、要求，特别要教育和督促被集中行政处罚权的有关部门增强政治意识、大局意识和责任意识，积极支持相对集中行政处罚权工作。
(二)抓紧建立省、自治区、直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序。
相对集中行政处罚权工作涉及有关部门行政处罚职权的调整和重新配置，各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧建立决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序。
省、自治区的有关城市人民政府在开展相对集中行政处罚权工作前，要深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议，依法提出调整行政处罚权的具体方案(其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理)。相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。有关城市政府法制工作机构要按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》 (国办发[2000)63号)的要求，发挥在法制工作方面的参谋和助手作用，协助本级人民政府依法积极稳妥地做好相对集中行政处罚权工作。省、自治区人民政府对有关城市人民政府报送的相对集中行政处罚权工作方案，要依照行政处罚法和本决定以及国务院其他有关文件的规定严格审查，对借机增设机构、增加行政编制或者有其他不符合规定情形的，一律不予批准。
直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作，参照上述规定办理。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案，自批准之日起30日内，由省、自治区、直辖市人民政府报送国务院法制办公室备案。
(三)总结经验，不断完善开展相对集中行政处罚权工作的配套制度。
省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要注意总结本地区实行相对集中行政处罚权制度的经验，加强配套制度建设，巩固行政管理体制改革的成果。省、自治区、直辖市和有立法权的其他地方政府，可以按照规定程序适时制定地方政府规章；没有立法权的地方政府根据需要可以制定规范性文件。要通过各层次的配套制度建设，明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限，完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的协调配合机制。要结合相对集中行使行政处罚权的实践，推进电子政务的制度建设，实现集中行使行政处罚权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化。
要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。
在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，实现政企分开、政事分开；对有关行政机关行使的审批权，要按照国务院行政审批制度改革的要求，该取消的要坚决取消，该归并的要坚决归并，以方便基层、方便群众。要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。
(四)加强行政执法队伍建设。
各省、自治区、直辖市人民政府要按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定，规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。
集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权，权力大，责任重，必须加强队伍建设，加强监督管理。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。有关地方人民政府要采取有效措施，加强对集中行使行政处罚权的行政机关的领导和管理，推行执法责任制和评议考核制，强化对有关行政执法人员的政治教育和法律培训，努力提高依法行政水平。要健全对集中行使行政处罚权的行政机关以及执法人员的检查监督机制和纪律约束制度，教育、督促集中行使行政处罚权的行政机关自觉接受权力机关的监督、人民法院的司法监督以及行政机关的层级监督。对集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由本级人民政府依法受理；上一级人民政府设立集中行使行政处罚权的行政机关的，申请人也可以选择向上一级人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关提出行政复议申请，由该行政机关依法受理。
各级行政执法机关和执法人员要高度重视作风建设，按照党的十五届六中全会的精神，切实加强和改进执法作风，确保严格执法、秉公执法、文明执法。
(五)切实加强对相对集中行政处罚权工作的组织领导。
相对集中行政处罚权，必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置，涉及现行行政管理体制的改革。从试点工作的情况看，多数部门对相对集中行政处罚权制度认识明确，积极支持。但是有的部门原则上赞成相对集中行政处罚权，到涉及本部门的职权调整时就以种种理由表示反对；有的部门对集中行使行政处罚权的行政机关的执法活动不支持、不配合，甚至设置障碍，这是不符合行政处罚法规定和国务院文件要求的。各省、自治区、直辖市人民政府都要切实负起责任，加强对相对集中行政处罚权工作的领导，主要领导同志要亲自抓，把这项工作列入重要议事日程。各省、自治区、直辖市人民政府法制工作机构要按照《国务院关于贯彻实施{中华人民共和国行政处罚法)的通知》 (国发[1996]13号)和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定，继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调和监督，密切关注开展相对集中行政处罚权工作的情况和问题，及时研究提出依法解决问题的意见和建议，协助本级人民政府做好相关工作，保证相对集中行政处罚权制度的顺利实施。国务院法制办公室要按照本决定的要求，加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督，进一步加强和完善相对集中行政处罚权的制度建设，积极推进行政管理体制的改革。
各地区、各部门要按照本决定的规定，结合本地区、本部门的实际情况，认真研究、落实。有关开展相对集中行政处罚权工作的重要情况和问题，请及时报告国务院法制办公室，由国务院法制办公室汇总向国务院报告。

国 务 院
二OO二年八月二十二日

　　内容提要: 《法国民法典》中存在一个特殊的合同—和解（transaction）合同，即“当事人通过相互让步解决或预防争议的有名合同”。鉴于其标的的特殊性—争议或纠纷，法律赋予和解合同终极的既判力。和解合同呈现出合同起源和裁判效力的混合性质。一方面，它在救济途径上不同于生效裁判，采取合同无效救济途径，并非诉讼上的再审程序；另一方面，它在合同无效事由的追究上，体现出与一般合同的特殊性。和解合同随着ADR的推广从民法典领域进入纠纷解决领域：当事人一方可以向法院提出申请，要求法官直接赋予和解合同执行效力。此程序正好与我国新确立的诉外调解协议的司法确认程序相似；因此，通过与法国和解合同的比较法研究，可以寻求完善我国诉外调解协议的司法确认程序之借鉴经验。

　　《法国民法典》第2044条至第2058条规定了一个特殊的有名合同—和解（transaction）合同。[1]它的特殊源于其标的—已产生的争议（contestation）或潜在的、可能产生的争议。根据《法国民法典》第2044条，和解合同是指“当事人用以解决已发生的争议或预防争议发生而缔结的合同”。和解合同的历史非常悠久，可以追溯到古罗马时代的《查士丁尼法典》和《学说汇纂》。14世纪的著名评论法学家巴尔托勒（Bartole）宣称：“和解是所有合同中最有用的种类之一。”1804年《法国民法典》的编纂者之一佩阿马卢（Préameneu）声称“和解将是解决争议的最巧妙手段”。从其属性和标的的性质来看，和解合同处于“程序法和实体法交叉的十字路口”。[2]由于和解合同纳入民法典的规定中，法国诉讼法学界长期以来忽略了对它的研究；这种现象直到法国ADR的发展才得到改变。和解合同作为友好解决争议的一种和平手段，正式纳入法国ADR的重点研究对象之一。“和解合同已经从民法中的‘小合同’演变为涉足广泛领域的一种争议解决的和平手段。”[3]为鼓励和解合同的适用，1998年第1163号法律规定：“当和解交易失败后进入诉讼程序，对在和解交易中提供法律援助的律师应当支付报酬。”法律援助的范围推广到和解合同的签订中。随着法国私法学家的论述深入和判例的逐渐补充，和解合同的内容有了新的扩充。最明显的特征就是增设了“相互让步”（concessions réciproques）作为和解合同的生效条件。因此，和解合同应是“当事人通过相互让步解决或预防争议的有名合同”。

　　2002年，我国最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”此条已落实到2010年颁布的《人民调解法》第31条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。” 2009年最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾争议解决机制的若干意见》将合同性质的界定推广到行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事争议调解后达成的具有民事权利义务内容的协议。可以说，此处的“具有民事权利义务内容”与法国和解合同中的“相互让步”有着异曲同工之处。同时，我国的法律最近也确立了对此类调解协议的司法确认程序，特别是最高人民法院2011年发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对于该程序作了比较详细的规定。然而，我国确立的司法确认程序中存在许多未决问题，如司法确认程序的法律性质、受理范围、案件管辖、申请方式、条件和期限、审查范围、审理规程、调解协议内容的调整、司法文书形式、撤回申请与程序转换、确认错误的救济。[4]

　　鉴于和解合同标的的特殊性，法国法律和判例对于该合同的生效条件、法律效力、无效事由、与法官的关系上有着特殊的规定。这些特殊规定的目的只有一个，就是小心保护当事人合意的真正落实。我国法律将诉外调解协议的性质定义为民事合同可谓一大进步；然而，关于这种特殊合同的具体实施，学者们的探讨则比较少。我们试图通过对《法国民法典》中和解合同适用的研究寻求可以借鉴的经验。

　　一、和解合同的生效条件

　　根据1995年2月6日关于发展和解合同以求友好解决争议的通告，和解合同生效的条件包括：当事人应当具备和解的能力；和解的标的应当是合法的；和解的目的在于预防或解决实在的争议；当事人之间同意作出相互的让步。虽然《法国民法典》第2044条第2款规定“和解合同应当以书面形式签订”；但是，根据法国的有关判例和学术界的论述，书面形式不是和解合同生效的条件，而只是一种有利的证明方式。[5]

　　（一）当事人应当具备和解的能力

　　《法国民法典》第2045条规定：“为进行和解，必须具备处理其涉及标的的能力。”和解是一种涉及对权利的处理行为，所以它要求当事人必须具备相应的行为能力。如此，已解除监护的未成年人自然享有和解的能力。对于受监护的未成年人或受监护的成年人，他们的和解行为需要得到监护法官（juge des tutelles）的同意；监护人可以在获得家庭委员会（conseil de famille）或监护法官的同意下代表未成年人进行和解。对于财产受管理的成年人，他可以在财产管理者或监护法官的同意下进行和解。受司法监管的成年人可以进行和解，但是其签订的和解合同可以因损失的原因而撤销。当然，当事人也可以把和解权授予其他人行使。例如，在司法破产管理程序中，债务人可以单独或在法官委任的管理者的帮助下进行和解；在司法破产清算程序中，得到法官授权的清算人，在传唤债务人后，可以与债权人就相关的争议进行和解。于是，在审查和解合同时，合同签订人是否具备和解权是关键。

　　（二）和解的标的应当是合法的

　　与其他合同一样，和解合同的标的必须为可交易的事物，并且必须遵守公序良俗的有关规定。法国判例规定，和解合同通常只能处理已产生的权利（droits acquis），而不包括未来的权利（droits futures ）。例如，当事人只能就已确定的抚养费数额，而不能就将来抚养义务产生的数额进行和解。[6]和解合同确定的抚养费数额可以根据事后相关因素的变化增加或减少；相反，有关禁止增加或减少抚养费的规定则是违背公共秩序，将导致和解合同的无效。交通事故的受害人与保险人或肇事者可以就将来发生的后果（即使是不可预知的）进行和解；但是，任何一方可以在和解合同签订后15日内自由选择撤销该合同；而且，受害人在10年内保留一项权利，可以要求加害人对伤害的恶化要求补充赔偿。这些判例所表明的中心意图就是避免当事人在“不明白”的情形下作出权利的妥协和让步。纠纷解决时，当事人对于未来的权利暂时没有清晰的概念，他们可能出于某种不得已的考虑，或者对自己权利所面临的形势并不清晰的情况下就作出选择；如此，这样的选择本身是不明智的，违背了意思自治原则。

　　和解合同的范围自身就是一个公共秩序性质的问题。在商事领域中，和解合同的范围比较宽广，几乎不受限制，除非有特别规定。然而，在民事领域中，和解合同的范围受到的限制比较多。[7]例如，禁止就涉及身份权的事项（亲子关系、离婚或同居关系的解除、国籍）进行和解，但是因身份权产生的金钱方面的利益除外。下列情形下涉及家庭财产处理的和解合同无效：侵犯继承保留份额的；在法律禁止的范围之内试图替代委托遗赠的受益人的；掩盖因无能力接受捐赠的绝对无效事由；试图使因形式欠缺而归之无效的赠与生效的；涉及法律禁止的关于未来遗产分割的协议。在债权和物权方面，和解合同在下列情形下处于无效：以赌博债务为标的的；标的在于约定公务员职位转让的价格的；提前放弃追究他人责任的诉权的；要求受害人的损害赔偿必须在和解签订之日评估的，等等。在社会法（droit social）领域中（包括劳动法、租约法、保险法、消费法），鉴于当事人力量的不平等，判例对于和解合同的适用给予更多的关注，目的在于保护弱势群体的利益。以劳动法为例，劳动者一方只能就他被解雇后的后果进行和解；因此，劳资双方的和解合同只能在劳动合同终止之后或者劳动者收到解雇信之后签订，之前签订的和解合同将因违反公共秩序导致绝对无效。和解合同的适用范围由于法官对公共秩序原则的解释过于宽泛而显得有些狭窄；因此，其适用范围中的公共秩序原则到底应如何界定，也是那些致力于推广和解的学者们讨论的一个重点。

　　（三）和解的目的在于预防或解决实在的争议

　　与古罗马法不同，《法国民法典》中的和解合同，不仅用于解决争议，而且被当事人用以消除他们法律关系中的不确定因素（即使还没有出现任何实质性的争议）。这种扩张后的争议范围广泛被罗马一日耳曼法系国家采用。那么，如何判断当事人签订的和解合同是以争议的存在而展开的？这个问题在司法程序中的和解容易得到解决。在司法程序启动之后，当事人之间的争议已经现实地呈现出来，和解的标的自然容易判断。司法程序外进行的和解需根据法律事实和法律行为区别对待。关于法律事实，如被害人和肇事人或保险人之间就伤害事实所产生的分歧即“争议”。关于法律行为，需要考虑和解合同介入的时间。例如，在买卖合同的谈判过程中，双方就合同标的的有关事项（如价格）存在分歧，这种分歧不能定为“争议”；因为这时合同未签订，没有产生任何权利，也不能产生任何诉讼（先合同义务除外）。如果双方最后就此达成协议，此协议并非和解合同，而是买卖合同。如果在合同的执行过程中，双方的矛盾意见就有可能产生一个真正的争议，成为和解合同的标的。

　　（四）当事人之间同意作出相互的让步

　　关于此项条件，《法国民法典》没有规定。当时的民法典制定者之一普提也（Potier）采纳了杜马（Domat）的观点：“我们可以进行和解，不需要给予什么，也不需要承诺什么”。[8]由此，当事人在和解中不需要进行任何让步，而只是接受也可以。然而，“和解的基础，不是探索理想的正义，而是利益会合的安排。”[9]实践中关于和解的法律都要求：“如果没有任何给予、抑制、承诺，和解不可能发生。”所以，第四项条件可以说是民法典立法者的一个疏漏。于是，随后的判例和学术讨论将该项条件补充到和解合同中。

　　然而，如何定义“相互让步”？法国判例一直未给予明确的界定，而是留给法官根据案件的具体情况进行评断。最高法院通常只是进行形式上的审查，不会具体衡量个案中当事人相互作出让步的客观相等性；但是“微不足道”的让步（concession dérisoire）将视为“相互让步”的缺失，成为撤销和解合同的条件。[10]1995年2月6日关于和解合同的通告中明确说明：“当事人之间相互作出的让步无须在规模上对等化，但是它们必须具有最起码的可靠性。只有一方单方面做出的对所有事项的让步，将视为相互让步的缺失。然而，最高法院并不对相互让步的事实进行详细的审查。当没有明显的不平等揭示互相让步的缺失时，和解合同的效力将不会被质疑。不过，行政法官的地位比较严格，因为行政机构从来都不被允许赔偿他不应给付的数额。”在社会法方面，判例特别关注有利于劳动者一方的平衡。所以，它侧重于评估雇主一方的让步的实质性。也就是说，偏向于作出对劳动者的有利解释。

　　法国法院对和解合同中“相互让步”的界定体现了他们面对和解合同适用的一种犹豫：一方面，他们清楚知道法官对和解合同不宜干预太多，因为和解合同毕竟是当事人合意的结果，如果干预过多，则是以法官恣意取代当事人合意；另一方面，他们也明白现实中当事人的力量不平等是会导致不公平协议的产生，在合同领域就是如此，绝对的契约自由是不可靠的，法官的介入也是必需的。如此，法官的介入到底应持什么样的尺度？法国最高法院试图给予它的法官们一个指导原则，即注意相互让步是否存在非常明显的不平等现象，即一方作出了重要的让步，而另一方仅仅存在“微不足道”的让步。一般人的做法是希望自己在作出让步时，对方能作出对等的让步；即使不是完全对等的，最起码两者的对价相比较不能悬殊太大；一旦悬殊过大时，任何人都可以合理怀疑这种让步是非真实的、并非当事人自由意思的表示，应当是受到某种因素的干扰而作出的不得已行为。所以，法国最高法院允许法官在当事人的申请下对此类情形实施干预，否认该合同定义为和解合同的性质。

　　　二、和解合同的法律效力

　　“相互让步”不是和解合同的成立条件，而只是一个资格条件。因此“相互让步”的欠缺只不过是使合同丧失成为和解合同的特征，但仍保留其作为一般合同的特征。这时就涉及和解合同与一般合同的一个重要区别，即两者的法律效力不同。当事人为什么要就争议作出相互的让步成立和解合同；此举就是在于追求法律规定的和解合同的特殊效力。从合同效力的引申来看，和解合同具有合同的强制效力。当事人应当遵守他们之间签订的和解合同；否则，他们将承担合同约定的相关义务。然而，标的的特殊性决定其效力不同于一般合同。根据《法国民法典》第2052条规定，和解合同在当事人之间产生终极的既判力（1’autorité de la chose jugee en dernier ressort）。根据既判力的理论，对于和解合同处理的争议标的，法官将没有权力再予以处理。法官权力受限制的前提是：同一标的、同一原因、同一当事人。和解结束纠纷时便排除当事人就和解标的的起诉权。如果一方当事人通过司法途径反对和解的既判力，她将面对依据既判力抗辩的同样条件和特征提出的和解抗辩（exception de transaction）。和解抗辩在任何情形下可导致诉讼的不予受理（fin de non-recevoir）。

　　有学者如此解释《法国民法典》为什么对和解合同使用“既判力”的字眼：民法典第2052条对于和解合同效力的规定，不是来自纠纷事实的真实，而是来自当事人约定不求助于诉讼的合同义务所产生的强制力；该条意味着当事人之间可以最终确定他们各自权利的状况，这种“确定”相当于裁判的效力，所以立法者采取“既判力”的说法。[11]和解合同的效力本质源于合同效力，即双方当事人接受合同义务产生的约束力，并非如判决中“法律事实”产生的效力；如此，和解合同的既判力显然与判决的既判力从根源上是不同的。于是，其他法国学者对于民法典采取的和解合同“既判力”说法提出各种质疑，认为此说法不准确，容易在司法裁判依附的真实推定和既判力抗辩产生的遵守技术方面导致混乱。[12]他们提出：首先，“终极”（dernier ressort）一词的使用不恰当，因为从字面上看，意味着和解只能依据向最高法院申请再审程序（pourvoi en cassation）提起，而事实上是和解只能依据针对合同无效的有关法律途径启动。其次，此处的“既判力”也不等同于司法判决的既判力的传统概念，只包含后者的部分解释。根据相关判例，和解的既判力不能由法官依职权主动提出，只能由一方当事人在第一审程序或上诉程序中提出；也不能在最高法院启动的再审程序中提出。而且，“当事人之间的和解协议不能阻碍欧盟成员国对当事人就该纠纷作出的判决的效力”。[13]根据欧盟法的规定，和解合同在欧盟成员国法院的承认中只具有等同于认证文书的效力。有鉴于此，有学者提出将第2052条中的“终极的既判力”改为“协商事项的效力”或“合同的协商效力”（l’ autorite de lachose convenue ou contractee），以从字面上直接区别于法院裁判的既判力效力。[14]和解合同的取得介于合同法和程序法之间的特殊效力；基于此效力，和解合同呈现出一种混合性质—“起源上的合同性质，效力上的裁判性质”。[15]

　　三、和解合同的无效事由

　　和解并非司法裁判行为，只是具有某些裁判行为的属性。和解的特殊效力未改变其合同本质；因此，在和解合同的救济途径上，不是采用适用生效裁判的申请再审救济途径，而是和其他合同一样，采用合同无效救济途径。考虑到和解合同的标的特殊性，导致其合同无效的原因—意思表示的瑕疵，与一般合同无效的理由有所区别：承认因欺诈（dol）或胁迫（violence）引起的瑕疵，排除就损失（lesion）请求的撤销，改革因错误（erreur）引起的瑕疵。

　　首先，《法国民法典》第2052条规定：法律上的错误（erreur de droit）和损失不能导致和解合同的无效。和解是一种特殊的行为，即当事人自己替代法官，避开严格适用法律，自己确定调整法律形势的规则。他们只有在很清楚自己将要放弃什么的情形下才能被认定为有能力这么做。另外，他们有足够的手段去获取法律的信息。因此，如果当事人自己事先仔细了解法律，法律上的错误便是不可能的；如果当事人没有仔细查询法律，产生的法律上错误则是不可原谅的。而且，排除法律上的错误契合和解合同的风险特征。根据其标的，和解是一种风险（aleatoire）合同或对等（commutatif ）合同。在和解中，当事人主动放弃普通的权利主张和对纠纷的裁判认知；如果允许他们以对客观法律的无知要求撤销法律的适用，这是很荒谬的、不符合逻辑的。[16]至于损失的排除，则是因为在和解中当事人的意愿确定之前一切都是不确定的，权利也是不确定的，所以我们不能确定在什么样情形下当事人减少自己的权利主张或弃权是合适的。

　　其次，《法国民法典》第2053条规定：欺诈、胁迫、事实的错误（erreur defait ）导致和解合同的无效。法国判例对此的解释比较宽松，以便有利于受害一方举证，避免不公平协议的产生。例如，由于实践中肉体上的胁迫很少见，通常为精神上的胁迫，判例将威胁采取法律途径的行为或利用事故受害人或职工的困难处境的乘人之危行为解释为胁迫行为。威胁提起刑事起诉或民事诉讼，通常属于一种合法的胁迫（violence légitime ）；一方以提起司法救济途径威胁对方进行和解，判例通常是承认这种威胁行为的合法性，不会因此宣称合同无效。然而，如果当这种威胁手段带来的结果远远超过该方当事人本应获得的利益，这种“过度的优势”（avantages excessifs）将使胁迫的合法性丢失，从而成为宣告合同无效的法定事由。此外，经济上的强制（contrainte économique）也构成胁迫。德巴日（Deparis）先生是一位汽车修理工，他的工作车间遭受一场意外的大火。他和保险公司达成和解合同，保险公司支付667,382法郎的赔偿金额，分两次支付。之后，他向大审法院起诉，要求保险公司给予高于1,000,000法郎的赔偿金额。他声称自己因为当时的财政形势非常困难，迫于此答应和保险公司签订了和解合同。上诉法院认定经济上的强制属于“损失”，不能成为合同无效的事由。然而，最高法院将经济上的强制认定为“胁迫”，可以成为和解合同无效的事由。“和解可以因胁迫而撤销，经济上的强制属于胁迫，而非损失。”[17]

　　事实的错误包括当事人认定的错误，争议标的的错误，和解标的权利性质的认定错误。对和解标的权利的范围或重要性的错误认识，即合同当事人对损失的程度或数额评估错误，不属于事实的错误，不能以此要求撤销和解合同。实践中，一个错误是定为法律错误还是事实错误，没有彻底明晰的界限。法国法院则利用这种模糊，根据不同情形具体诠释，控制对和解合同的审查。例如，关于外国法律内容认识的错误属于法律上的错误，不能构成撤销和解的理由；尽管外国法的内容通常被认为是事实问题。关于国籍的错误也为法律的错误，不能导致和解的撤销；尽管这个错误对继承方面的主观权利（droits subjectifs）的范围构成影响。然而，对于保险人和被投保人、职工和雇主之间的关系，判例倾向于扩大事实错误认定的范围，以保护弱者一方的利益。因此，立法者即便将和解合同无效的事由限制在欺诈、胁迫、事实的错误这几个方面，法官却可以通过对这些事由采取或宽或紧的解释，控制法官介入和解合同的范围；实践中的法官多半采取一种宽泛的解释，如此看出法官对和解这种纠纷解决方式适用的犹豫，他们总是担心当事人由于力量的不平等而产生违背自己意愿的行为产生。这也是调解等诉外协商解决方式在法国推广难以成功的一个重要原因。