贵阳市实行城市居民最低生活保障制度暂行办法

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政府职能与依法行政

2000年10月25日 01:39 郝铁川
　　界定政府职能是实行依法行政的逻辑起点。依法行政仅仅是手段，而实现政府的职能才是目的。政治学偏重于研究政府职能，行政法学偏重于研究法治对政府权力的约束和政府效率的提高，搞好依法行政则需要具备政治学和法学两方面的知识。
　　近代以来西方的政府职能和依法行政主要经历了三个阶段的演变：
　　第一个阶段（17世纪至19世纪）的特点是消极无为式的依法行政。这一时期依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说，社会契约论认为，国家是人类缔结的社会契约的产物。这份社会契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。因此，国家权力除了保护社会个体的权利与自由之外，别无它用，不能越雷池一步。自由放任主义认为，社会由个人集合而成，社会的幸福不过是个人幸福的总和。人类均有利己心，何为幸福，何为痛苦，只有个人才会知道。因此，从经济领域来看，各人应该投资于哪一种事业，哪一种事业最有利可图，与其委托政府来判断，不如由个人自己判断，政府不强制、不妨害人们的经济活动，有利于社会。法律的惟一任务是放任个人自求自己的利益。
　　在这样的思想学说指导下，“最好的政府，最少管理”就成为依法行政的重要目标，消极行政就成为依法行政的重要特点。所谓消极行政，就是政府实行无为而治，放任社会自流。“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则，议会通过立法与监督来约束行政权的运行，司法机关通过司法审查制约行政行为。
　　第二个阶段（19世纪末期至本世纪50年代）的特点是积极包揽式的依法行政。这一时期依法行政的思想基础是狄骥等人的社会连带主义。该学说认为，人为社会之动物，不能离开他人而独存；人与人之间具有连带关系；公共福利至为重要。社会契约论立足于个体本位，以维护单个的人的利益为依法行政目的。而社会连带主义则立足于社会、团体本位，以维护社会、团体的利益为依法行政的目的。
　　在这样的思想学说指导下，“最好的政府，最大服务”就成为依法行政的重要目标，积极行政就成为依法行政的重要特点。积极行政，就是政府实行公共福利，经济领域抑强扶弱，政治领域扩大民主（如实行全民公决等）。政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是对过去放任社会、个人从事的一些事务大包大揽，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。
　　第三个阶段（本世纪60年代以来）的特点是契约、指导式的依法行政。积极包揽式的依法行政虽然缓和了贫富对立，增进了社会的公共福利，但由于政府直接包揽、包办社会救济事业，缺乏市场机制，因而带来了政府工作效率低下，政府投资成本大、收益与其不成比例，官员寻租机会多，腐败之风蔓延。因此，本世纪60年代以来，西方行政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入行政合同制度（也称行政契约制度），即政府官员走到“市场”去同商家签订种种合同，将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中。
　　简述了西方政府职能和依法行政的三个阶段的演变，再来看一看当前中国的政府职能和依法行政。
　　我们不能笼统地提倡政府在今天的市场经济条件下对企业要放手不管，因为政府不仅承担通过建立、健全社会保障制度为企业创造发展所需的外部条件的任务，同时还要承担通过建立、健全行政合同和行政指导制度为企业提供一定“商机”、市场的职责。我们亦不能借口政府需为社会提供公共服务而把一些公共服务事业垄断在政府手中，或者说，简单地采用计划经济的手段来向社会提供公共服务。因为某些公共服务事业完全可以通过行政合同的方式承包给社会、企业等来进行，真正提高效率效益。
　　总之，在依法行政的进程中，我们必须仔细地梳理一下当前的问题，搞清楚哪些是需要政府无为而治的，哪些是需要政府直接包办的，哪些是需要政府承包批发给社会经营的。空喊依法行政是于事无补的。
云南省人大常委会


云南省预算审查监督条例
云南省人民代表大会常务委员会


（云南省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2000年12月1日通过，自2001年4月1日起施行）

第一章 总则
第一条 为了加强预算管理，规范预算编制、审查监督工作，确保预算执行，促进经济发展和社会进步，根据《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 省人民代表大会依法审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级总预算和本级预算的执行。
省人民代表大会常务委员会依法审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级财政决算，监督本级总预算和本级预算的执行。
省人民代表大会财政经济委员会依法对财政预决算进行初审，在省人民代表大会常务委员会领导下对预算执行情况实施监督。
第三条 公民或者组织对违反预算法律、法规的行为，有权向省人民代表大会及其常务委员会或者其他有关国家机关进行检举、控告，任何人不得压制和打击报复。

第二章 预算的审查与批准
第四条 省人民政府应当依法编制本级总预算草案和本级预算草案。本级预算草案应当分为一般预算草案和政府基金预算草案。
本级预算草案支出部分必须列至款级预算科目，逐步列至项级预算科目；经常性支出应按本级一级预算单位编制，建设性支出、基金支出按重大项目编制；对下级的专项补助支出应逐步按类别编制。
省级各部门、各单位应当依法编制部门预算和单位预算，预算安排应逐步列到项。
第五条 省人民代表大会财政经济委员会应在预算编制过程中了解预算草案编制情况和有关部门对预算安排的意见。
第六条 省人民政府财政部门应在省人民代表大会会议举行的四十五日前，将预算草案的主要内容向省人民代表大会财政经济委员会报告，并提交本级总预算草案和本级预算草案，提交部门预算草案以及省人民代表大会常务委员会指定的项目表。
第七条 省人民代表大会财政经济委员会在收到预算草案十五日内对预算草案进行初步审查，提出书面审查意见并反馈省人民政府财政部门。省人民政府财政部门应当在十五日内将采纳初审意见的情况向省人民代表大会财政经济委员会报告。
第八条 省人民代表大会代表在对预算草案进行全面审查时，应着重审查下列内容：
（一）遵守预算法和有关法律、法规的情况；
（二）预算安排是否与经济增长相适应，是否符合量入为出、收支平衡原则，是否符合国民经济和社会发展计划以及有关的财政经济政策；
（三）预算支出安排是否确保了重点，是否妥善安排其他各类预算支出；
（四）人民代表议案中涉及预算收支的落实情况；
（五）省委、省人民政府重大决策所需资金安排情况；
（六）其他重要事项。
在审查预算草案的同时，还应当审查人民政府为实现预算拟采取的各项措施是否合法可行。
第九条 省人民政府应于省人民代表大会会议举行的十日前，向省人民代表大会常务委员会提交本级总预算草案、本级预算草案和关于预算草案的报告。
第十条 省人民代表大会会议审查预算草案时，省人民代表大会代表可以就有关问题提出询问，省人民政府及其有关部门负责人应当对代表所提意见和询问给予认真答复或说明。
第十一条 在省人民代表大会会议期间，省人民代表大会财政经济委员会应根据代表的审查意见和有关委员会的审查意见，对预算草案作进一步审查，并向大会主席团作审查结果的报告，经大会主席团通过后，于大会表决前印发全体人民代表。
第十二条 对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决。修正案通过后，省人民政府应按照决议修改预算。
第十三条 省人民代表大会批准预算的决议和决议中同意的财政经济委员会的审查报告，应一并向社会公布。
第十四条 省人民代表大会批准预算后，省人民政府财政部门应当自批准之日起三十个工作日内批复本级各部门预算，并将批复的部门预算抄报省人民代表大会财政经济委员会。
第十五条 省人民政府应当加强预算外资金的管理，采取措施将预算外资金纳入预算；要严格执行《云南省预算外资金管理条例》，预算外资金的收支和管理情况要向省人民代表大会常务委员会报告。

第三章 预算执行的监督
第十六条 对本级预算执行进行监督的主要内容：
（一）预算收支的平衡情况；
（二）为实现预算采取的各项措施的落实情况；
（三）预算收入依法征、缴情况，有无越权减征、免征、缓征，有无截留、占用、挪用。
（四）预算支出是否按批准的预算执行，资金使用效益情况；
（五）依法管理预算收入和支出的情况，有无违反国家规定将预算资金和部门掌管的国家资金有偿使用，有无违法将上级返还或者补助的款项擅自改变用途；
（六）有无违反专款专用原则，扣减或挪用上级补助的专项资金；
（七）法律、法规规定的有关项目预算执行情况；
（八）预算执行中发生的其他重大问题。
第十七条 各部门、各单位应当坚持先有预算，后有支出的原则。预算支出应当按照批准的预算执行，严格控制不同预算项目之间的资金调剂。
第十八条 在本级预算执行中，需要对预算进行重大调整的，省人民政府应当编制预算调整方案，列明调整预算的原因、项目、数额、措施及有关说明，于省人民代表大会常务委员会会议举行的三十日前，报省人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，并经省人民代表大会常务委员
会审查批准。
第十九条 预算收支有下列变化之一的，省人民政府财政部门应向省人民代表大会财政经济委员会报告：
（一）预计年度一般预算收入减收额超过预算额5％的；
（二）省人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算支出项目预计需要调减的；
（三）农业、教育、科技预算支出需要调减的以及环境保护、计划生育、社会保障预算支出年度调减额超过10％的；
（四）动用超收收入追加支出的。
第二十条 在预算执行中，省人民代表大会常务委员会主任会议可以要求省人民政府责成审计部门进行专项审计，并向省人民代表大会常务委员会报告审计结果。
省人民政府审计部门在日常审计工作中，对预算执行审计中的重大问题，应及时向省人民代表大会财政经济委员会报告。
第二十一条 省人民政府应当在每年第三季度向省人民代表大会常务委员会报告当年预算执行情况。
省人民代表大会常务委员会会议审查预算执行情况时，省人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，对预算执行中的问题提出疑问或者具体要求的，经主任会议决定，可以要求省人民政府或者省人民政府有关职能部门作出答复。

第四章 决算的审查与批准
第二十二条 预算年度终结后，省人民政府应编制本级决算草案提请省人民代表大会常务委员会审查批准。
省本级决算草案应当按省人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数以及实际执行数分别列出，变化较大的要作出说明。
第二十三条 对本级决算草案，主要审查以下内容：
（一）遵守预算法和有关法律、法规的情况；
（二）预算年度内预算收支完成及资金使用效益情况；
（三）重点项目支出完成情况及效果；
（四）预算超收的使用情况；
（五）预算结余、结转情况。
第二十四条 省人民政府审计部门应当在省人民代表大会常务委员会会议举行的二十日前，向省人民代表大会财政经济委员会报告对本级预算执行和其他财政收支的审计结果，并提交有关材料。
省人民政府财政部门应在省人民代表大会常务委员会会议举行的二十日前，向省人民代表大会财政经济委员会报告本级决算情况，并提交本条例第二十二条有关材料。
省人民代表大会财政经济委员会应对本级决算草案进行初步审查，并向省人民代表大会常务委员会提出审查报告。
第二十五条 省人民政府应当在省人民代表大会常务委员会会议举行十日前提交省本级决算草案、关于省本级决算草案的报告、对省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
第二十六条 省人民代表大会常务委员会举行会议时，常务委员会组成人员就决算中的有关问题提出询问或者质询，省人民政府或者省人民政府财政部门应当及时给予答复；常务委员会组成人员在审查中提出的关于决算的有关审查意见，省人民政府或者省人民政府财政部门应在常务委
员会联组会议上作出说明；对于常务委员会组成人员提出的意见和建议，经常务委员会主任会议同意后，转省人民政府办理，办理结果应当于当年12月底前报告省人民代表大会常务委员会主任会议。
第二十七条 省人民代表大会常务委员会可以就决算中的重大事项依法进行特定问题调查。

第五章 法律责任
第二十八条 违反本条例规定，不按法定程序提交预算、决算草案及预算执行情况，不如实编报预算、决算草案的，省人民政府应当责令其限期纠正，逾期不纠正的，由省人民政府对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
第二十九条 违反本条例规定，擅自变更预算的，由省人民政府对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
第三十条 违反省人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的决议或决定，给本省国民经济和社会事业造成重大损失的，由省人民政府对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 违反本条例规定，对负有直接责任的主管人员，属于省人民代表大会及其常务委员会依法选举或任命的，省人民代表大会及其常务委员会可以要求其作出检查，直至撤销或罢免职务。
第三十二条 违反本条例规定，对检举、揭发和控告者进行打击报复的，由所在单位或上级主管部门依照干部管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十三条 州、市、县（区）人民代表大会及其常务委员会对预算的审批与监督工作以及各地区人大工作委员会对预算的监督工作，参照本条例有关规定执行。
第三十四条 本条例自2001年4月1日起施行。



2000年12月1日