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学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 17:49:46  浏览:8275   来源:法律资料网
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学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定

教育部


中华人民共和国教育部令第14号


学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定

2002年9月20日

第一章 总则

  第一条 为防止学校食物中毒或者其他食源性疾患事故的发生,保障师生员工身体健康,根据《食品卫生法》和《学校卫生工作条例》,制定本规定。

  第二条 本规定适用于各级各类全日制学校以及幼儿园。

  第三条 学校食堂与学生集体用餐的卫生管理必须坚持预防为主的工作方针,实行卫生行政部门监督指导、教育行政部门管理督查、学校具体实施的工作原则。

第二章 食堂建筑、设备与环境卫生要求

  第四条 食堂应当保持内外环境整洁,采取有效措施,消除老鼠、蟑螂、苍蝇和其他有害昆虫及其孳生条件。

  第五条 食堂的设施设备布局应当合理,应有相对独立的食品原料存放间、食品加工操作间、食品出售场所及用餐场所。

  第六条 食堂加工操作间应当符合下列要求:

  (一) 最小使用面积不得小于8平方米;

  (二) 墙壁应有1.5米以上的瓷砖或其他防水、防潮、可清洗的材料制成的墙裙;

  (三) 地面应由防水、防滑、无毒、易清洗的材料建造,具有一定坡度,易于清洗与排水;

  (四) 配备有足够的照明、通风、排烟装置和有效的防蝇、防尘、防鼠,污水排放和符合卫生要求的存放废弃物的设施和设备;

  (五)制售冷荤凉菜的普通高等学校食堂必须有凉菜间,并配有专用冷藏、洗涤消毒的设施设备。

  第七条 食堂应当有用耐磨损、易清洗的无毒材料制造或建成的餐饮具专用洗刷、消毒池等清洗设施设备。采用化学消毒的,必须具备2个以上的水池,并不得与清洗蔬菜、肉类等的设施设备混用。

  第八条 餐饮具使用前必须洗净、消毒,符合国家有关卫生标准。未经消毒的餐饮具不得使用。禁止重复使用一次性使用的餐饮具。

  消毒后的餐饮具必须贮存在餐饮具专用保洁柜内备用。已消毒和未消毒的餐饮具应分开存放,并在餐饮具贮存柜上有明显标记。餐饮具保洁柜应当定期清洗、保持洁净。

  第九条 餐饮具所使用的洗涤、消毒剂必须符合卫生标准或要求。洗涤、消毒剂必须有固定的存放场所(橱柜),并有明显的标记。

  第十条 食堂用餐场所应设置供用餐者洗手、洗餐具的自来水装置。

  第三章 食品采购、贮存及加工的卫生要求

  第十一条 严格把好食品的采购关。食堂采购员必须到持有卫生许可证的经营单位采购食品,并按照国家有关规定进行索证;应相对固定食品采购的场所,以保证其质量。

  禁止采购以下食品:

  (一)腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者其他感官性状异常,含有毒有害物质或者被有毒、有害物质污染,可能对人体健康有害的食品;

  (二)未经兽医卫生检验或者检验不合格的肉类及其制品;

  (三)超过保质期限或不符合食品标签规定的定型包装食品;

  (四)其他不符合食品卫生标准和要求的食品。

  第十二条 学校分管学生集体用餐的订购人员在订餐时,应确认生产经营者的卫生许可证上注有“送餐”或“学生营养餐”的许可项目,不得向未经许可的生产经营者订餐。

  学生集体用餐必须当餐加工,不得订购隔餐的剩余食品,不得订购冷荤凉菜食品。严把供餐卫生质量关,要按照订餐要求对供餐单位提供的食品进行验收。

  第十三条 食品贮存应当分类、分架、隔墙、离地存放,定期检查、及时处理变质或超过保质期限的食品。

  食品贮存场所禁止存放有毒、有害物品及个人生活物品。

  用于保存食品的冷藏设备,必须贴有标志,生食品、半成品和熟食品应分柜存放。

  第十四条 用于原料、半成品、成品的刀、墩、板、桶、盆、筐、抹布以及其他工具、容器必须标志明显,做到分开使用,定位存放,用后洗净,保持清洁。

  第十五条 食堂炊事员必须采用新鲜洁净的原料制作食品,不得加工或使用腐败变质和感官性状异常的食品及其原料。

  第十六条 加工食品必须做到熟透,需要熟制加工的大块食品,其中心温度不低于70℃。

  加工后的熟制品应当与食品原料或半成品分开存放,半成品应当与食品原料分开存放,防止交叉污染。食品不得接触有毒物、不洁物。

  不得向学生出售腐败变质或者感官性状异常,可能影响学生健康的食物。

  第十七条 职业学校、普通中等学校、小学、特殊教育学校、幼儿园的食堂不得制售冷荤凉菜。

  普通高等学校食堂的凉菜间必须定时进行空气消毒;应有专人加工操作,非凉菜间工作人员不得擅自进入凉菜间;加工凉菜的工用具、容器必须专用,用前必须消毒,用后必须洗净并保持清洁。

  每餐的各种凉菜应各取不少于250克的样品留置于冷藏设备中保存24小时以上,以备查验。

  第十八条 食品在烹饪后至出售前一般不超过2个小时,若超过2个小时存放的,应当在高于60℃或低于10℃的条件下存放。

  第十九条 食堂剩余食品必须冷藏,冷藏时间不得超过24小时,在确认没有变质的情况下,必须经高温彻底加热后,方可继续出售。

第四章 食堂从业人员卫生要求

  第二十条 食堂从业人员、管理人员必须掌握有关食品卫生的基本要求。

  第二十一条 食堂从业人员每年必须进行健康检查,新参加工作和临时参加工作的食品生产经营人员都必须进行健康检查,取得健康证明后方可参加工作。

  凡患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道疾病(包括病原携带者),活动性肺结核,化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍食品卫生的疾病的,不得从事接触直接入口食品的工作。

  食堂从业人员及集体餐分餐人员在出现咳嗽、腹泻、发热、呕吐等有碍于食品卫生的病症时,应立即脱离工作岗位,待查明病因、排除有碍食品卫生的病症或治愈后,方可重新上岗。

  第二十二条 食堂从业人员应有良好的个人卫生习惯。必须做到:

  (一) 工作前、处理食品原料后、便后用肥皂及流动清水洗手;接触直接入口食品之前应洗手消毒;  

  (二)穿戴清洁的工作衣、帽,并把头发置于帽内;

  (三)不得留长指甲、涂指甲油、戴戒指加工食品;

  (四)不得在食品加工和销售场所内吸烟。

第五章 管理与监督

  第二十三条 学校应建立主管校长负责制,并配备专职或者兼职的食品卫生管理人员。

  第二十四条 学校应建立健全食品卫生安全管理制度。

  食堂实行承包经营时,学校必须把食品卫生安全作为承包合同的重要指标。

  第二十五条 学校食堂必须取得卫生行政部门发放的卫生许可证,未取得卫生许可证的学校食堂不得开办;要积极配合、主动接受当地卫生行政部门的卫生监督。

  第二十六条 学校食堂应当建立卫生管理规章制度及岗位责任制度,相关的卫生管理条款应在用餐场所公示,接受用餐者的监督。

  食堂应建立严格的安全保卫措施,严禁非食堂工作人员随意进入学校食堂的食品加工操作间及食品原料存放间,防止投毒事件的发生,确保学生用餐的卫生与安全。

  第二十七条 学校应当对学生加强饮食卫生教育,进行科学引导,劝阻学生不买街头无照(证)商贩出售的盒饭及食品,不食用来历不明的可疑食物。

  第二十八条 各级教育行政部门应根据《食品卫生法》和本规定的要求,加强所辖学校的食品卫生工作的行政管理,并将食品卫生安全管理工作作为对学校督导评估的重要内容,在考核学校工作时,应将食品卫生安全工作作为重要的考核指标。

  第二十九条 各级教育行政部门应制定食堂管理人员和从业人员的培训计划,并在卫生行政部门的指导下定期组织对所属学校食堂的管理人员和从业人员进行食品卫生知识、职业道德和法制教育的培训。

  第三十条 各级教育行政部门及学校所属的卫生保健机构具有对学校食堂及学生集体用餐的业务指导和检查督促的职责,应定期深入学校食堂进行业务指导和检查督促。

  第三十一条 各级卫生行政部门应当根据《食品卫生法》的有关规定,加强对学校食堂与学生集体用餐的卫生监督,对食堂采购、贮存、加工、销售中容易造成食物中毒或其他食源性疾患的重要环节应重点进行监督指导。

  加大卫生许可工作的管理和督查力度,严格执行卫生许可证的发放标准,对卫生质量不稳定和不具备卫生条件的学校食堂一律不予发证。对获得卫生许可证的学校食堂要加大监督的力度与频度。

  第三十二条 学校应当建立食物中毒或者其他食源性疾患等突发事件的应急处理机制。发生食物中毒或疑似食物中毒事故后,应采取下列措施:

  (一) 立即停止生产经营活动,并向所在地人民政府、教育行政部门和卫生行政部门报告;

  (二) 协助卫生机构救治病人;

  (三) 保留造成食物中毒或者可能导致食物中毒的食品及其原料、工具、设备和现场;

  (四) 配合卫生行政部门进行调查,按卫生行政部门的要求如实提供有关材料和样品;

  (五) 落实卫生行政部门要求采取的其他措施,把事态控制在最小范围。

  第三十三条 学校必须建立健全食物中毒或者其他食源性疾患的报告制度,发生食物中毒或疑似食物中毒事故应及时报告当地教育行政部门和卫生行政部门。

  当地教育行政部门应逐级报告上级教育行政部门。

  当地卫生行政部门应当于6小时内上报卫生部,并同时报告同级人民政府和上级卫生行政部门。

  第三十四条 要建立学校食品卫生责任追究制度。对违反本规定,玩忽职守、疏于管理,造成学生食物中毒或者其他食源性疾患的学校和责任人,以及造成食物中毒或其他食源性疾患后,隐瞒实情不上报的学校和责任人,由教育行政部门按照有关规定给予通报批评或行政处分。

  对不符合卫生许可证发放条件而发放卫生许可证造成食物中毒或其他食源性疾患的责任人,由卫生行政部门按照有关规定给予通报批评或行政处分。

  对违反本规定,造成重大食物中毒事件,情节特别严重的,要依法追究相应责任人的法律责任。

第六章 附则

  第三十五条 本规定下列用语含义是:

  学生集体用餐:以供学生用餐为目的而配置的膳食和食品,包括学生普通餐、学生营养餐、学生课间餐(牛奶、豆奶、饮料、面点等)、学校举办各类活动时为学生提供的集体饮食等。

  食堂:学校自办食堂、承包食堂和高校后勤社会化后专门为学生提供就餐服务的实体。

  食堂从业人员:食堂采购员、食堂炊事员、食堂分餐员、仓库保管员等。

  第三十六条 以简单加工学生自带粮食、蔬菜或以为学生热饭为主的规模小的农村学校,其食堂建筑、设备等暂不作为实行本规定的单位对待。但是,其他方面应当符合本规定要求。

  第三十七条 学生集体用餐生产经营者的监督管理,按《学生集体用餐卫生监督办法》执行。

  第三十八条 本规定自2002年11月1日起实施。

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关于暂停存单质押贷款业务和进一步加强定期存款管理的通知

中国人民银行


关于暂停存单质押贷款业务和进一步加强定期存款管理的通知
中国人民银行

银发[1997]119号



中国人民银行各省、自治区、直辖市、深圳经济特区分行,各国有商业银行、其他商业银行:
最近一个时期盗开或伪造银行存单进行诈骗的犯罪十分猖獗,给银行资产造成巨额损失并继续构成潜在的威胁。为防范和打击犯罪活动,避免造成更大的损失,特通知如下:
一、1997年4月21日起暂停办理存单质押贷款业务(10万元以下个人定期储蓄存款小额抵押贷款业务除外),对尚未到期的存单质押贷款,要逐笔审查存单的真实性。待中国人民银行有关存单质押贷款管理办法公布后,方可继续办理存单质押贷款业务。
二、从4月30日起对单位定期存款,实行帐户管理。各金融机构不再给存款单位开具存单,改为出具“单位定期存款开户证实书”(参考格式见附件,由各金融机构总行或总部、总公司统一设计和组织印制)。人民币单位定期存款管理办法由中国人民银行另行制订。
三、严禁使用储蓄存款单证办理单位存款业务。对文到之日前用定期储蓄存单代单位定期存单且尚未到期的,务必在5月30日前将原存单收回,更换为“单位定期存款开户证实书”。严禁储蓄所以任何形式办理单位存款业务。
四、切实加强储蓄定期存款业务管理。各行储蓄存款使用特种存单的限额不得超过中国人民银行《关于加强大额定期存款管理的通知》(银发〔1996〕447号)中的规定限额,特种存单起用时限不得超过4月30日。各类存单均须印注或加盖“未经确认质押无效”字样。
五、实行大额定期存款备案报告制度。储蓄存款单笔超过50万元(含50万元)或同一存款人存款超过100万元(含100万元);单位存款单笔超过1000万元(含1000万元),或同一存款单位超过2000万元(含2000万元)时,商业银行分支机构必须报同其省分
行备案,并由其分行报当地人民银行省分行备案。中国人民银行各分行要制订相应的存款备案登录管理制度,并对存款人的存款情况负有国家法律规定的保密责任。
六、暂不批准各行大额可转让定期存单发行计划。城市合作银行、农村合作银行、信用合作社1997年一律不得发行大额可转让定期存单。
中国人民银行各分行对所辖的城市合作银行、农村合作银行、信用合作社,依据本通知制订相应的管理办法。
上述各项,文到之日起立即实施。
附件:××银行单位定期存款开户证实书(参考格式)
年 月 日
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| : |
| 你单位已在××银行开立单位定期整存整取存款帐户。 |
| 户名: |
| 帐号: |
| 开户行: |
| 开户时间: |
| 金额: |
| 期限: |
| 利率: |
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|备注: |
|本证实书仅对存款人开户证实,不得作为质押的权利凭证。 |
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|出纳 复核 记帐 事后监督 |
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注:各行设计印制时,上述参考格式备注栏中内容不得删减。






1997年4月2日
  内容提要: 高校信息公开行政诉讼有着重要的立论依据,迫切需要在理论和实践中推进。高校信息公开行政诉讼涉及到公开与不公开、主动公开与依申请公开的司法认定,这是人民法院审理高校信息公开行政诉讼案件的基础性问题。同时,人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时应该平衡好信息公开与学术自主的关系。


随着我国《政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)和《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)的相继实施,高等学校信息公开已经纳入法制化、规范化轨道,对于由此引发的信息公开行政诉讼救济问题已经日益凸显,迫切需要从理论上廓清和实践中推进。
  一、高校信息公开行政诉讼的立论依据
  高校信息公开作为政府信息公开的一个重要部分,其法律依据主要是我国《高等教育法》和《公开条例》。《高等教育法》第44条规定:“高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”《公开条例》第9条第(1)、(2)、(3)项规定:“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”,“需要社会公众广泛知晓或者参与的”,“反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的”信息应当主动公开,《公开条例》第10条第(9)项规定:“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”属于重点公开的政府信息。高校作为教育机构涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,其招生办学需要社会公众的广泛知晓和参与,高校有大量涉及机构设置、职能、办事程序等情况的信息需要社会公众知晓,特别是涉及高校特困生补助、学生受教育以及学生就业的信息属于重点公开的信息。《公开条例》第37条规定:“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”应当说,《公开条例》第37条属于授权性立法,该条例授权国务院有关主管部门或者机构制定有关教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开具体办法。《办法》是教育部在《公开条例》第37条授权的基础上根据高等学校信息公开的特点和要求制定出来的。
  《办法》没有对高等学校信息公开行政诉讼救济作出规定,但并不意味着高等学校信息公开行为可以排除司法审查。从《公开条例》第33条第2款规定看,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照条例执行。既然是参照执行,就应该是全部参照,应当包括对《公开条例》第33条第2款规定的适用。因此,公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当前对于政府信息公开行政诉讼救济几无异议,《公开条例》第33条第2款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第4条第3款规定:“公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,以该组织为被告。”该款为教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为纳入行政诉讼提供了司法解释依据。纵观近些年来围绕高等学校以及其他公共企事业纳入司法审查问题的争论始终没有停止,因此将高等学校信息公开纳入司法审查具有重要意义。
  (一)高校信息公开行政诉讼是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权的基本内容
  高校是拥有办学自主权的公共服务机构,是独立的事业法人。扩大高校办学自主权是我国高校发展的方向,但越是自主的地方,就越需要自律和他律。高等教育作为一种公共产品,是为公众服务的,与公众的切身利益有密切关系,必然要以开放的态度面对公众监督。实践中,由于高校信息透明度不高,导致政府、社会和个人对高校的管理与监督的缺失,并且高校与政府、社会和个人之间往往缺乏及时有效的信息沟通,造成信息不对称。知情权是公众在法治社会中应当享有的一项基本权利,保障公众知情权的前提条件就是高校信息公开。只有高校全面、主动、及时、有效地公开公众所需要的高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息,公众的知情权才能得以实现。公众参与是高校管理民主化的一项重要制度,公众关心、参与高校决策、高校办学活动之前,必须了解相关高校信息,否则公众参与也就很难取得实质效果。同样,表达权和监督权的实现也同样必须依赖于高校信息公开。高校信息公开恰好为师生员工和社会公众提供了监督高校依法行使处分权和学术权力的重要渠道,特别是将高校信息公开行为纳入司法审查又恰好为高校信息公开行为提供了由中立第三方公正评断的基础,由此师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权也才能最终得到保障。
  (二)高校信息公开行政诉讼是建立健全高等学校信息公开法律救济体系的关键环节
  关于高等学校信息公开的救济问题,《办法》第四章监督和保障作出规定。《办法》从制度规范层面上对于公开内容、公开程序、监督和保障等作出了规定,特别在监督和保障制度方面设计了监督检查制度、年度报告制度、社会评议制度、举报调查制度、责任追究制度等制度规范,以加强对高校信息公开的监督和保障。[1]从这些规定内容看,仅限于社会监督、行政监督,对于其他监督和救济方式,特别是行政诉讼救济方式则没有规定。这种规定是由《办法》的规章属性决定的,作为规章不应对司法救济方式作出规定。这些制度预期能够发挥的功效应毋庸置疑,但是仅有这些还是不够的。对于高校信息公开行为而言,除了社会监督、行政监督之外,还应该有司法审查的监督和救济。否则,高校信息公开制度规范体系不仅是不完整的,而且运行起来也会缺乏有效司法保障。《办法》没有对行政复议、行政诉讼救济作出规定,这主要是基于《立法法》有关诉讼制度只能制定法律的规定,《办法》作为规章,显然是不能对行政诉讼作出规定的。既然作为规章的《办法》无权对行政诉讼救济作出规定,那么对于其无权规定而又恰恰需要规定的事项,在实施过程中自然应该适用《公开条例》关于行政复议、行政诉讼的有关规定,这也是《公开条例》关于参照执行的要旨所在。如果简单地以《办法》没有规定为由,一概排斥行政复议、行政诉讼救济,在理论和实践上均难以立足。
  (三)高校信息公开行政诉讼是破解当前高校以及其他相关组织行政诉讼难题的重要途径
  近年来,高校教育类行政诉讼案件在全国呈上升趋势,这类案件涉及范围广,包括高校等教育机构与教育行政部门因行政许可、行政处罚等产生的纠纷;受教育者、教师与教育行政部门因行政管理产生的纠纷;受教育者、教师与高校因教育教学管理产生的纠纷等。受教育者、教师与高校之间基于教育教学管理行为产生的纠纷具有一定的特殊性,社会关注程度高,而各地的做法却截然不同。有的地方对学生以高校为被告的案件直接作为行政诉讼案件受理;有的地方则需先经教育行政主管部门的申诉处理,对申诉处理决定不服的,才可以教育行政主管部门为被告、以高校为第三人提起行政诉讼。对于受教育者、教师直接以高校为被告提起行政诉讼的案件,法院通常不予受理或驳回起诉。为了统一教育行政案件、特别是高校教育行政案件的审理标准,最高法院一直在积极调研推动尽早出台司法解释,以规范、统一教育行政案件的受理、审理及裁判尺度。该司法解释在起草调研过程中遇到的疑难问题较多,其中最为突出的问题在于高校能否作为行政诉讼被告。除此之外,在研究其他诸如行业协会等公共组织能否作为行政诉讼被告时也备受关注。因此,如果说在司法解释还处于艰难调研起草、各方争议依然较大的情况下,把高校信息公开行政诉讼救济制度作为一个突破口,破解长期困扰学界和实务界的高校行政诉讼难题大有裨益。同时,也可以此推动解决其他组织作为行政诉讼被告问题。
  二、高校信息公开与不公开的司法判定
  高校信息公开行政诉讼作为政府信息公开行政诉讼的一种类型,在受案范围、当事人主体资格、举证责任、审理、裁判等方面与政府信息公开行政诉讼的总体要求是一致的,对于这些问题,实践中也有比较多的分析论证,因此需要以新的视角分析高校信息公开行政诉讼的审查难点及其司法应对。
  高校信息公开与不公开的关系处理是《办法》首先需要解决的问题。应当说,在《公开条例》和《办法》中并没有明确采用“以公开为原则以不公开为例外”的信息公开制度模式。《办法》第1条开宗明义规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息,促进高等学校依法治校,根据高等教育法和政府信息公开条例的有关规定,制定本办法。”这里“依法获取高等学校信息”就是对高校信息依法公开的原则规定。《办法》第二章规定了12项信息是高等学校应当主动公开的,内容涵盖了学校基建、发展规划、学生招生考试、学位评定、就业资助等诸多高校管理环节。同时,《办法》在第三、四章用了17条的篇幅,明确将公开信息的义务主体落实到了校长(学校)办公室,并要求公开办公室及人员的联络信息,责任到人;将公开渠道由传统的纸质媒介扩大到电子媒介;将信息公开的期限、申请公开人提交的证件、缴费等细节明确说明,使高校信息公开有迹可循,可操作性较强。从上述规定看,高校信息公开也延续了《公开条例》确定的依法公开信息的要求。
  为了确保高校信息依法公开,这里需要明确高校信息公开所依之“法”。这里的“法”,既包括上位法,比如《高等教育法》、《保守国家秘密法》、《公开条例》等上位法,也应该包括《办法》。并且,《办法》属于规章,其在效力上要低于《公开条例》等上位法。《办法》的规定应当与上位法规定相一致,否则一旦出现冲突,就应当适用上位法。从高校发展角度看,不可否认,高校信息公开范围呈现出逐步扩大的趋势。同时,也应看到,高校信息公开不是完全公开,也不是无条件无原则公开。高校信息公开程度必须与我国国情和现有阶段相适应,高校信息公开并不是一个孤立的制度,它以社会、经济、法律、社会公众等因素的发展为基础,并与社会、经济、法律、社会公众等因素息息相关。[2]高校信息公开与不公开是同一个事物的两个侧面,这两个侧面构成矛盾的对立和统一,其中公开是主要的矛盾,起主导作用,不公开起制约和平衡作用。高校信息公开的公共利益必须和不公开的公共利益相互平衡,各种利益相互平衡是社会生活的重要基础。[3]因此,对于高校信息公开与不公开的平衡,主要体现在《公开条例》、《办法》等法律规范中,公开与不公开都应有明确的法律依据。在行政诉讼中,法院根据这些规定进行审查。
  从《办法》第7条“应当主动公开”的规定看,把发布这些信息规定为高校的法定义务,第8条还对高校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围作出规定。《办法》第10条对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息作出规定。由于《公开条例》、《办法》从立法上尚未确立以公开为原则、以不公开为例外的信息公开范围,而是采用法定的列举式的公开原则为基础建立起来的。从《办法》规定看,属于不予公开的高校信息的范围标准有三:一是基于保护国家利益和公共利益需要而不予公开。主要包括高校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定,不得损害国家利益、公共利益,不得涉及国家秘密。凡属于国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定和学校安全稳定的高校信息,不得公开。二是基于保护私人利益需要而不予公开。主要包括高校公开的信息不得涉及商业秘密和个人隐私。对于涉及私人利益的高校信息,一般情况下不予公开,但是经权利人同意或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的高校信息,可以予以公开。三是基于法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。应当说,对于不予公开的信息应有明确的法律依据,这个标准以法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息来排除信息公开,显然超出了《公开条例》不予公开的信息范围。由于《公开条例》和《办法》对高校信息不予公开的规定过于原则和抽象,特别是《办法》还以学校规定的不予公开的其他信息作为不予公开的标准,这就容易导致实践中高校以公共利益限制为由对高校信息不予公开,成为高校隐瞒或者遗漏重大高校信息的借口,是高校信息公开的一个制度性缺陷和不足。
  人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件中,在认定公开与不公开时,首先应该审查《办法》是否与上位法相一致,如果认为《办法》与上位法不一致甚至相冲突,就可以不参照《办法》审理案件。对于《办法》规定的和学校规定的不予公开的其他信息的条款,是否具有上位法依据值得研究。高校信息公开活动应该依据上位法来确定不予公开信息范围,高校的自由裁量权仅限于在上位法所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私等不公开信息的范围内确定特定信息是否可以不公开,而无权自行确定某些信息是否不公开。在行政诉讼过程中,当事人要求公开的信息如果不是上位法所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私等不予公开信息的范围,而属于高校自行规定的不予公开的信息范围,如果该规定超出了上位法所规定的不予公开范围的规定,人民法院只能适用《公开条例》的规定。很可能因为缺乏上位法依据难以获得诉讼支持。同时,高校对于申请人提出的属于不予公开的信息范围的申请,作出不予公开信息时应当承担举证责任并说明理由。在司法实践中,有没有说明理由往往会成为判定不予公开行为合法性的关键环节。如果该信息涉及国家秘密,应符合《保守国家秘密法》及其实施办法的要求。对于主要内容需要公众广泛知晓或参与,但其中部分内容涉及国家秘密的高校信息,能够作区分处理的,高校应当向申请人提供可以公开的信息内容。因此,实践中对于可以区分处理或者适当分割,公开其他相关高校息并不会损害相关利益的,高校就不应选择拒绝公开整个文件。如果申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,高校应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,如果教育行政主管部门或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的高校信息内容和理由书面通知第三方。
  三、高校信息主动公开与依申请公开的司法判定
  《公开条例》、《办法》规定了高校信息主动公开和依申请公开两种公开方式,确立了主动公开为主、依申请公开为辅的信息公开制度模式。因此,对于不属于主动公开方式获取的高校信息,公众可以采用依申请公开方式获取信息。主动公开方式能够满足不特定多数人的一般信息需求,受众面广,公开成本相对较低,公开效率相对较高,容易在高校与公众之间形成良性互动局面。依申请公开方式能够满足个体的特殊信息需求,公开成本相对较高,公开效率相对较低,并且申请人还要符合一定条件和要求。对于可以公开的高校环境信息,能够主动公开的尽量采用主动公开方式予以公开,防止高校以依申请公开的方式代替应当主动公开的方式。《办法》第9条规定:“除高等学校已公开的信息外,公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要,以书面形式(包括数据电文形式)向学校申请获取相关信息。”由于高校在收集、制作或者获取信息上具有优势,由高校主动公开信息符合客观实际,能够在最短的时间内使尽可能多的公众知晓,有利于降低公开成本,满足公众的一般信息需求,同时高校通过主动公开信息将高校的办学活动和提供社会公共服务过程置于公众的监督和批评之下,有利于深化高校校务公开、促进高校依法治校、提高高校管理水平、提高教育工作透明度、广泛接受群众监督、加强高校党风廉政建设。
  在司法实践中,围绕高校信息主动公开还是依申请公开,主要有以下方面问题需要从司法上予以认定和解决:
  一是关于申请人原告资格的认定。《办法》第9条规定:“除高等学校已公开的信息外,公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要,以书面形式(包括数据电文形式)向学校申请获取相关信息。”据此,申请人申请公开的高校信息被限定在“自身学习、科研、工作等特殊需要”范围之内。《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第(14)项:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”从上述规定看,作为行政机关或者高等学校面对依申请公开信息时,可以原则要求申请人获取信息应当是基于自身学习、科研、工作等特殊需要,但是由于“三需要”没有统一的界定标准,实践中难以操作,如果仅以“三需要”作为限制申请人申请资格的一个条件,不符合《公开条例》的立法精神和目的,不利于公众知情权的保障。且随着《公开条例》的实施,很多行政机关不再以“三需要”作为公众获取信息的一个前提条件。在司法实践中,对于“三需要”是否会影响到申请人的原告主体资格存有争议。一种意见认为,高校认为申请人的信息公开申请不符合“三需要”要求不予公开信息的,申请人不服向人民法院起诉的,申请人不具有原告主体资格,人民法院应当不予受理或者裁定驳回起诉。另一种意见认为,“三需要”是人民法院实体审理的问题,高校认为申请人的信息公开申请不符合“三需要”要求不予公开信息的,申请人与高校的不予公开信息行为之间存在法律上的利害关系,申请人具有原告主体资格。人民法院在案件实体审理中,可以要求原告对特殊需要事由作出说明。如果原告不能作出合理说明,人民法院可以判决驳回原告的诉讼请求。应当说,这里第二种意见更符合政府信息公开发展要求。
  二是关于主动公开信息申请前置的认定。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。”因此,对于属于高校主动公开范围的信息,公民、法人或者其他组织认为高校应当主动公开而未主动公开,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向高校提出申请,对高校答复不服的,再向人民法院提起诉讼。这种规定将申请前置作为申请人获得诉权的前提条件,申请人未经申请直接向人民法院提起诉讼的,人民法院应当不予受理或者裁定驳回起诉。这事实上将高校主动公开信息通过申请人的申请转化为依申请公开,这样高校信息主动公开所表现出来的对世权则由于申请人的申请转变为对人权。实践中,可能遇到的问题是,如果高校信息属于主动公开与依申请公开界限不清时,是否还需要申请前置。换言之,对于主动公开和依申请公开界限不清时,申请人直接向人民法院起诉的是否具有诉权。事实上,此类问题不是一个程序问题,而是应当由人民法院经过开庭审理后作出判断的实体问题。因此,当主动公开与依申请公开界限不清时,申请人向人民法院起诉的,法院应当受理并依法作出裁判。
  三是关于依申请公开内部信息与过程性信息的认定。在理解内部信息和过程性信息时,需要首先明确这两个概念的基本内涵和外延,这也是进一步判断内部信息和过程性信息应否公开的前提和基础。简言之,内部信息是高校在日常工作中制作或者获取的的内部管理信息。高校内部管理行为与履行职责行为是否存在一致或者交叉,如果是一致的,自然内部信息应该属于政府信息;如果存在交叉,那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。实践中,从广义上说,高校履行职责的行为既包括内部行为,也包括外部行为。内部行为是高校在内部组织管理过程中所作的只对组织内部产生法律效力的行为。内部行为的适用对象限于内部相对人,对外部相对人不具有法律效力。内部管理行为是高校为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识的计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程,有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等等不同的层次和职能的分工。内部行为与内部管理行为含义上基本上一致。从狭义上说,高校履行职责的行为主要是指高校外部行为,而高校的内部管理行为则不属于高校履行职责的行为。基于这些分析,可以认为高校内部管理信息不属于政府信息。实践中,高校在日常工作中制作或者获取的内部管理信息,主要包括本校内部管理信息,比如工作部署、考核奖励、工资福利等;高校之间的联络信息,比如工作联系与沟通、交流与指导等。过程性信息是高校正在讨论、研究或者审查过程中的信息。这里也需要明确过程性信息是否属于政府信息。其中,关键在于需要明确高校正在讨论、研究或者审查过程是否属于高校履行职责过程。应当说,讨论、研究或者审查行为属于高校履行职责的具体环节和表现形式,高校讨论、研究、审查行为均属于高校履行职责的行为。因此,过程性信息应该属于政府信息。当然,实践中也可能出现内部信息与过程性信息出现交叉的情形。比如,高校在内部管理过程中正在讨论、研究或者审查中的信息。一般而言,这种信息不属于政府信息。过程性信息反映了高校正在讨论、研究或者审查过程,这些过程相较最终形成的行为是未成熟的,尚处于形成过程之中。过程性信息恰好反映了高校行为从开始、发展到完成的形成过程。高校在日常工作制作或者获取的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,比如调查报告、统计分析、处理意见等。作为高校内部信息不公开的依据在于内部信息是高校处理内部管理事务,不对外产生法律效力。这类信息量大,公开成本高。过程性信息不公开的理由在于过程性信息尚不不成熟、不确定,一旦公开可能影响充分发表意见,影响社会稳定。因此,对于申请人申请公开的高校信息,如果属于高校内部信息或者过程性信息,可以不予提供。但内部信息和过程性信息也不是一概排除司法审查的,内部信息和过程性信息一旦符合高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息特征,涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与的,此时内部信息和过程性信息应该公开。对于过程性信息中的事实信息应当公开;当过程结束后,过程性信息应该公开;事实信息与意见信息混合时,可以区别公开。
  四、高校信息公开与学术自由的司法平衡
  高校属于事业法人,其功能是组织教育、教学的场所,按照有关法律、法规的规定,高校在教育行政主管部门的领导和监督下组织和进行教育、教学工作。然而,在现实生活中,高校在教育活动中实际上处于一种特殊主体的位置,高校在教育活动中受教育行政主管部门的领导和监督,处于被管理者的地位,但与此同时,由于受教育活动广泛性的影响,在法律、法规授权的情况下,高校有时需要履行一些行政管理的职能,如对教师、学生的管理,颁发学业、学位证书等,此时,高校因授权而又处在管理者的地位。因此,既要最大限度地尊重高校的办学自主权、学生管理权,又要加强对高校的监督和管理。高校作为一个组织系统,高校教育活动应当在法治环境下运行,不能游离于法治之外。为了保障高校办学自主权,高校在教学管理活动中行使处分权,如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学历证书和学位证书等,同时在学术管理活动中行使学术权力,如对学生考试成绩的评定、学位论文专业水准评定、导师资格的授予和教师职称评定等。高校基于学术自由所享有的学术性自治权力,国家原则上不能介入,这是由学术自由的自由权性质和学术的专业性判断特征决定的;高校基于对学术自由的功能性保障所需要的行政性自治权力,虽然也属于高等学校的自治权力,但与直接基于学术自由的学术权力相比,国家可以在较为广泛的范围内介入。高校所享有的自治权力意味着高校在获得法律授权之后,对其内部成员来说已经具有了合法的管理权力,高校成员具有服从的义务。与高校的自治权力相比,师生员工和社会公众的权利则相对比较薄弱,甚至是不对称的。高校信息公开恰好促使高校与师生员工和社会公众之间的关系从不平衡走向平衡。
  人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时,应当注意平衡信息公开与学术自主的关系。美国在审理涉及高校案件的两百年历史中,发展出了“学术遵从”原则,并据此对大学的学术自治提供持续性的倾斜保护。学术遵从原则是美国法院在审判涉及高校案件时尊重大学的专业性与自治性,尽可能地遵从高校在学术研究、人事管理、学生录取、教学与纪律管理等内部管理事项方面作出的决议,尽可能地避免干涉大学事务,法院的这一克制态度被学者归纳为“司法的学术遵从”或“学术问题上的司法克制”原则。[4]在高校信息公开中必然涉及不同利益之间的冲突与矛盾,涉及利益的限制与平衡问题。对于高校信息公开的限制,既有基于保护公共利益需要进行的限制,主要包括高校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定,不得涉及国家秘密;也有基于保护私人利益需要进行的限制,主要包括高校不得公开涉及商业秘密、个人隐私的信息。因此,高校信息公开是一个多元利益主体之间博弈的过程,是利益在不同主体间一次次重新分配以达到某种平衡的过程。[5]人民法院在审理高校信息公开案件过程中必须在维护国家根本利益的前提下,对各种利益作出取舍和协调。认识现实生活中存在的各种社会利益,仅仅是人民法院审理高校信息公开案件的第一个环节,人民法院还必须依法对各种利益进行取舍和协调。由于我国现行法律规定相对比较抽象和原则,导致信息权利边界呈现出模糊性和交叉性,容易成为高校隐瞒或者遗漏重大信息的借口,导致在权益保护的利益平衡过程中给高校信息公开造成很多不确定性。随着经济社会发展,高校信息公开也会面临着一些新情况新问题。比如,作为高校学生要求查阅试卷,这涉及到高校在公开信息过程中需要处理好特定学生的知情权和其他学生的隐私权关系。再比如,高校收费的项目、依据、标准,财务、资产与财务管理制度,学校经费来源、年度经费预算决算方案,财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况,仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标等信息公开,这些信息公开直接关系到高校的经费保障和健康持续发展。因此,在高校信息公开过程中必然存在不同利益的矛盾乃至冲突,需要公平合理地分配各种社会利益。人民法院审理高校信息公开案件的利益平衡机制必须适应社会利益多样化的新情况,既要平衡和协调公共利益与私人利益之间的关系,又要认真考虑和平衡不同范围的公共利益,并且还要最大程度地尊重学术自由,从而在充分平衡各种利益的基础上,最大程度契合高校信息公开要求。



注释:
[1]尹晓敏:“我国高校信息公开法律制度研究—基于教育部新颁<高等学校信息公开办法>的分析”,载《现代教育科学》2011年第3期。
[2]杨小军:“论政府信息公开范围”,载《天津行政学院学报》2011年第2期。
[3]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第975页。
[4]刘金晶:“法庭上的‘自主高校’—论美国司法中的‘学术遵从’原则”,载《环球法律评论》2011年第6期。
[5]刘萍、陈雅芝:“政府环境信息公开和保密的利益限制与平衡”,载《理论导刊》2011年第8期。



出处:《行政法学研究》2013年第2期

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